แนวนโยบายเรื่องคาร์บอนเครดิต ภายใต้บริบททุนนิยมสีเขียว ที่เป็นปัญหาจนประชาชนออกมาต่อต้านทั่วโลกขณะนี้มีปัญหาเชิงแนวคิดสำคัญคือ 1) แนวคิดเรื่องการชดเชย (Offset) เป็นการไปเอาแรงจูงใจที่รัฐหรือตลาดให้มาลดทอนความรับผิดชอบในการลดคาร์บอนของตนเอง 2) ความไม่แน่นอนและไม่เป็นจริงในการลดปล่อยคาร์บอน เพราะการปล่อยคาร์บอนเกิดขึ้นจริง แต่การลดหรือดูดซับคาร์บอนขาดความแน่นอน โดยเฉพาะกับธรรมชาติที่มีความผันผวนสูงที่เอาแน่เอานอนในการดูดซับไม่ได้ 3) เป็นการเอาทรัพยากรสาธารณะแปลงให้เป็นทรัพย์สินของเอกชน เพราะป่า ทะเล ผืนดินที่ใช้เพื่อการลงทุนมาทำฟาร์มคาร์บอนเป็นทรัพยากรสาธารณะ หลายพื้นที่มีชุมชนดำรงชีพ ดูแลธรรมชาติอย่างยั่งยืน คาร์บอนเครดิตจึงเป็นการเอาธรรมชาติเป็นโรงงานและปัจจัยการผลิต เอาชุมชนเป็นแรงงาน และเอาธรรมชาติที่ชุมชนดูแลมาก่อนมาเป็นของเอกชน 4) ผลประโยชน์ทางการเงินจำกัดอยู่ในกลุ่มทุนคาร์บอน ซึ่งขัดแย้งกับที่เชื่อว่า ตลาดคาร์บอนจะเป็นการทำให้เม็ดเงินกระจายออกมาจากภาคทุนมาสู่ประชาชน แต่ประชาชนไม่ได้มีเงินลงทุนจากสร้างคาร์บอนเครดิตได้ด้วยตนเอง หลายโครงการจึงเป็นการทำสัญญากับชุมชนที่ไม่เป็นธรรม
ท่ามกลางข้อถกเถียงดังกล่าว แนวคิดเรื่องแปลงทรัพย์ให้เป็นทุนไม่ได้จบแค่คาร์บอน ขณะนี้รุกคืบไปถึง ความหลากหลายทางชีวภาพ หรือที่เรียกว่า ชีวภาพเครดิต (Biodiversity Credit) ที่เลียนแบบคาร์บอนเครดิต เริ่มต้นจากอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพในปี 1992 มาสู่ข้อตกลงคุนหมิง-มอนทรีออล ปี 2022 ที่มีบางประเทศ บางกลุ่มทุนได้ทดลองชีวภาพเครดิต และพยายามผลักดันให้เป็นนโยบายการเงินระดับสากล
ดังกรณีการทำอุตสาหกรรมเหมืองแร่ในประเทศโคลอมเบีย ที่อ้างการชดเชยทางชีวภาพ (Bio Offset) กับการไปลงทุนโครงการอนุรักษ์สัตว์ป่าเพื่อมาชดเชยหรือทดแทนความหลากหลายทางชีวภาพที่ถูกทำลายไป หรือกรณีการพัฒนาที่ดินที่บราซิลที่เกิดการทำลายป่าฝนเขตร้อนอย่างมหาศาล และกำลังถูกใช้ชดเชยด้วยโครงการ Amazon Biodiversity Fund หรือกรณีประเทศเพื่อนบ้านอย่างอินโดนีเซีย ที่ใช้เม็ดเงินอนุรักษ์ระบบนิเวศ แลกกับความหลากหลายทางชีวภาพที่ถูกทำลายจากการสร้างเขื่อน
ขณะนี้มีบางประเทศที่เริ่มกำหนดเป็นนโยบายบ้างแล้ว เช่น ออสเตรเลีย กำหนดไว้ใน Biodiversity Conservation Act ประเทศบราซิลมีระบบ Environment Reserve Quotas ทางยุโรป หลายประเทศก็เริ่มทดลอง Biodiversity Credit กับโครงการพัฒนาที่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ธรรมชาติ
แต่ปมปัญหาก็กำลังเดินตามคาร์บอนเครดิตเช่นกัน ทั้งปัญหาการวัดและการประเมินมูลค่าที่มีความซับซ้อนกว่าคาร์บอน ความเสี่ยงในการใช้ทางที่ผิดด้วยการชดเชยผลกระทบโดยไม่ลดผลกระทบที่แท้จริง เราจึงเห็นการ Trade กันระหว่างการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพในพื้นที่หนึ่ง แลกกับการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในอีกพื้นที่หนึ่ง ทั้งหมดนี้ก่อให้เกิดข้อท้าทายทางนโยบายและจริยธรรมเรื่องความเป็นธรรมว่า ธรรมชาติ สรรพชีวิต และชุมชนสามารถชดเชยจากการทำลายแห่งหนึ่งแล้วไปฟื้นฟูอีกแห่งได้ด้วยหรือ และผลโดยรวมจะนำไปสู่การอนุรักษ์ชีวภาพเพิ่มขึ้นหรือไม่ และสิทธิชุมชนที่สัมพันธ์กับนิเวศ ความหลากหลายทางชีวภาพจะถูกละเมิดอย่างไร
ในปัจจุบัน ตลาดชดเชยความหลากหลายทางชีวภาพยังอยู่ในขั้นเริ่มต้น โดยรายงานจาก Bloomberg NEF ระบุว่า มีการขายเครดิตดังกล่าวน้อยกว่า 1 ล้านดอลลาร์ แม้ว่าความต้องการจะยังต่ำ แต่ความพยายามผลักดันแนวทางนี้ให้เป็นที่สนใจของภาคเอกชนยังคงมีอย่างต่อเนื่อง
กรอบมาตรฐานใหม่ ที่นำโดยสหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสยืนยันว่า การชดเชยความหลากหลายทางชีวภาพควรจำกัดเฉพาะในระดับท้องถิ่นเท่านั้น โดยต้องเป็นการชดเชยที่ “เหมือนกัน” (Like-for-Like Compensation) เช่น หากพื้นที่ชุ่มน้ำในเคนต์ถูกทำลาย โครงการฟื้นฟูพื้นที่ชุ่มน้ำใกล้เคียงจะเป็นการชดเชยที่เหมาะสม การตัดไม้ทำลายป่าในบราซิลแล้วปลูกป่าใหม่ในคองโกถือว่าไม่เหมาะสม
แม้จะจำกัดประเภทการชดเชย แต่ชุมชนท้องถิ่น ประชาสังคม นักวิชาการด้านการอนุรักษ์ชีวภาพก็ปฏิเสธ โดยมีนักวิจัยและองค์กรภาคประชาสังคมกว่า 270 แห่ง ระบุว่า การชดเชยความหลากหลายทางชีวภาพในรูปแบบเครดิตเป็นเพียง “กลไกหลอกลวง” ที่ไม่ได้แก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้าง พวกเขาเรียกร้องให้รัฐบาลหยุดการพัฒนาและโปรโมตเครดิตเหล่านี้ พร้อมทั้งหันไปเน้นการสนับสนุนนโยบายที่แก้ปัญหารากเหง้าของการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ
แม้ยังไม่มีบทสรุปที่ยากจะลงตัว แต่ประเทศไทยก็กำลังเริ่มดำเนินการ เริ่มจากสำนักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ที่เป็นกลไกหลักไปเจรจาต่างประเทศ ได้นำกรอบแนวคิดนี้มาใช้ โดยมีองค์กรปฏิบัติการ คือ สำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพหรือ BEDO ซึ่งขณะนี้ BEDO ก็ได้เริ่มการศึกษาเพื่อปูพื้นฐานไปสู่การออกแบบนโยบาย โดยจัดทำ “โครงการศึกษาเครดิตความหลากหลายทางชีวภาพเพื่อเป็นแนวทางการพัฒนาตลาดเครดิตความหลากหลายทางชีวภาพของประเทศไทย” ซึ่งขณะนี้กำลังอยู่ระหว่างดำเนินการใกล้แล้วเสร็จ
แม้โครงการวิจัยจะเปิดกว้าง มีทางเลือก ชีวภาพเครดิตที่ไม่ใช้ระบบชดเชยที่เป็นตัวการปัญหา แต่กระนั้นก็ตาม ก็ยังมีปมปัญหาทั้งในเชิงหลักการและการปฏิบัติที่ท้าทายหลายเรื่อง ได้แก่
1) การประเมินมูลค่า จากคุณค่าที่แตกต่างกันทางโลกทัศน์และวิถีวัฒนธรรม เพราะคุณค่าและมูลค่าทรัพยากรชีวภาพของแต่ละสังคมต่างกันมาก ทรัพยากรชีวภาพในสายตานักชีววิทยาอาจมุ่งรักษาชีวภาพใกล้สูญพันธุ์ แต่ในสายตานักเศรษฐศาสตร์มองที่มูลค่าทางเศรษฐกิจตลาด แต่สำหรับชุมชนท้องถิ่น ชาติพันธุ์ คุณค่าชีวภาพหลายอย่างอาจไม่สามารถประเมินเป็นมูลค่าได้เพราะเป็นคุณค่าทางวัฒนธรรม จิตวิญญาณหรือทางสังคม หรือหากจะมีมูลค่าก็อาจเป็นมูลค่าเฉพาะถิ่น คำถามคือ แล้วเราจะประเมินผลกระทบและผลประโยชน์ที่สามารถแลกเปลี่ยนซื้อขายสิทธิกันได้อย่างไร คำตอบทางในทางสังคม คือ ไม่ได้ ดังนั้นอาจเกิดการแลกเปลี่ยนสิทธิที่ไม่เป็นธรรม หรือเกิดการใช้อำนาจบังคับด้วยกลไกรัฐหรือกลไกตลาดเพื่อให้เกิดการตีมูลค่าเพื่อการแลกเปลี่ยน
2) ทางเลือกระบบเครดิตที่ไม่มีการชดเชย ขัดกลไกตลาด และจะสร้างแรงจูงใจนักลงทุนได้อย่างไร เพราะสิ่งที่รัฐหรือกลุ่มทุนต้องการคือ สร้างหลักประกันและความคุ้มค่าในการลงทุนการพัฒนาที่ต้องแลกมาด้วยการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เช่น จะให้โครงการสร้างเขื่อน โครงการแลนด์บริดจ์ โครงการระเบียงเศรษฐกิจ เหมืองแร่ กฎหมายประมงเพื่อพาณิชย์ ฯลฯ เดินหน้าต่อไปได้ภายใต้มาตรการคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้ต้องเรียกร้องการเอาชีวภาพเครดิตมาชดเชยกับผลกระทบที่เกิดขึ้น ดังที่เกิดกับโครงการต่างๆ ในหลายประเทศ ดังนั้น เครดิตที่ชดเชยไม่ได้ อาจไม่มีกลุ่มทุนสนใจมาลงทุน และตลาดชีวภาพเครดิตจะไม่เกิดขึ้น ไม่มีแรงจูงใจให้กลุ่มทุนทบทวนโครงการที่มีปัญหากับชีวภาพ และไม่เกิดการกระจายทรัพยากรการเงินไปสู่โครงการอนุรักษ์ต่างๆ ผลสุดท้ายโครงการชีวภาพเครดิตก็จะถูกแปรเปลี่ยนไปสู่ระบบการชดเชย ซึ่งเป็นระบบที่สร้างปัญหาทำลายชีวภาพและฟอกเขียวอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก
3) ระบบไม่ธรรมาภิบาลของชีวภาพเครดิต ทั้งมาตรฐานการวัด การประเมินมูลค่า ผลกระทบ ระบบแลกเปลี่ยน และธรรมชาติของกลไกตลาดทุน ที่กลุ่มทุนมักจะมีอำนาจกำกับ ต่อรอง ขณะที่กลไกรัฐซึ่งเป็นกลไกรวมศูนย์อำนาจจัดการทรัพยากร ทั้งหมดนี้ทำให้ชุมชนท้องถิ่นในตลาดชีวภาพเครดิตจะมีอำนาจต่อรอง การมีส่วนร่วมเพื่อปกป้องสิทธิของชีวภาพ และสิทธิชุมชนมีน้อย โดยสรุปแล้วโดยธรรมชาติของกลไกตลาดที่มุ่งประสิทธิภาพทุน และโครงสร้างอำนาจรัฐและทุนที่เหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรม ระบบธรรมาภิบาลชีวภาพเครดิตจะเกิดขึ้นได้อย่างไร การตอบโจทย์นี้ได้ต้องตอบผ่านการออกแบบเชิงโครงสร้างการเมืองของทรัพยากรไปพร้อมกัน ซึ่งเกินกว่าขอบเขตของแนวทางชีวภาพเครดิต
4) สิทธิชุมชนที่กำลังถูกรุกคืบด้วยชีวภาพเครดิตและกลไกการชดเชย หากรัฐและกลุ่มทุนใช้กลไกชีวภาพเครดิตมาสนับสนุนโครงการพัฒนาที่ทำลายชีวภาพและชุมชนต่อไปได้ เราจะเกิดโครงการสร้างเขื่อนเพื่อชีวภาพ แลนด์บริดจ์ปกป้องชีวภาพ ทำเหมืองแร่เพื่อชีวภาพ โรงไฟฟ้าเพื่อชีวภาพ ฯลฯ ซึ่งทำลายฐานนิเวศ ทรัพยากรชีวภาพชุมชน แต่ในอีกด้านหนึ่งคือกลุ่มผลประโยชน์ใหม่ที่มีกิจกรรมอนุรักษ์ชีวภาพในที่อื่นที่ได้รับงบประมาณจากชีวภาพเครดิตซึ่งผันมาจากโครงการต่างๆ เหล่านี้ นอกจากนี้ชุมชนในพื้นที่ป่า พื้นที่คุ้มครองชีวภาพก็จะถูกจำกัดสิทธิ กำกับวิถีชีวิตภายใต้โครงการชีวภาพตามที่กลุ่มทุนและรัฐกำหนดซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับนิเวศและวิถีชุมชน
5) การเมืองในโครงข่ายระบบนโยบายความหลากหลายทางชีวภาพ ตามกรอบอนุสัญญาฯ มีหลักการทางนโยบาย 3 ด้าน คือ การอนุรักษ์ การเข้าถึงและใช้ประโยชน์ และการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพ เมื่อโยงแนวทางชีวภาพเครดิตที่พยายามจะบอกว่าจะแก้ปัญหาด้านการอนุรักษ์ แต่ก็ประสบความย้อนแย้งจากระบบชดเชย สิ่งที่ควรคำนึงต่อคือ มิตินโยบายด้านอื่นๆ เช่น ในด้านการอนุรักษ์ มีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ชีวภาพ 30×30 และเพิ่มพื้นที่อนุรักษ์อื่นๆ (OECM) ที่ภาคเอกชนจะสนใจลงทุนและมีสิทธิครอบครองพื้นที่และทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่เหล่านี้ พื้นที่เหล่านี้จะเป็นแหล่งพันธุกรรมเพื่อใช้ชดเชยกับชีวภาพเครดิตจากโครงการต่างๆ และเชื่อมโยงมาสู่กรอบการเข้าถึงทรัพยากรชีวภาพ ซึ่งในระดับสากลกำลังผลักดันให้เกิดการฐานข้อมูลดิจิทัลลำดับชีวภาพ (DSI) เพื่อเปิดให้อุตสาหกรรมชีวภาพเข้าถึงฐานข้อมูลชีวภาพทั่วโลกได้อย่างกว้างขวาง และสุดท้ายคือ ปัญหาการแบ่งปันผลประโยชน์ที่เป็นธรรม ที่ขณะนี้กำลังถกเถียงเรื่องสิทธิบัตรในทรัพยากรชีวภาพในข้อตกลงการค้าเสรี ซึ่งระบบชีวภาพเครดิตจะเป็นหนึ่งในเงื่อนไขให้ทุนข้ามชาติเข้าถึง การต่อรอง และการได้มาซึ่งสิทธิบัตรทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่และกิจกรรมที่มีการชดเชยด้วยชีวภาพเครดิต และจากกรอบนโยบายทั้งสามด้าน ชีวภาพเครดิตกำลังเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างปัญหาใหญ่ที่กระทบสิทธิชุมชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นที่สหประชาชาติยกย่องว่าคุ้มครองพื้นที่ชีวภาพถึงร้อยละ 80 ของพื้นที่ชีวภาพโลก
ปมปัญหาทั้งหมดนี้ จึงควรที่รัฐบาล หน่วยงานรัฐทั้ง สผ. BEDO และอื่นๆ ควรที่จะประเมินความเสี่ยง ผลกระทบ จากความขัดแย้ง การละเมิดสิทธิชุมชน และการสูญเสียสิทธิในทรัพยากรชีวภาพของชุมชน ของประเทศที่กำลังจะเกิดขึ้นเป็นอีกระลอกต่อจากคาร์บอนเครดิตภาคป่าไม้ที่เริ่มเป็นปัญหารุนแรงขึ้น ในขณะที่ความคาดหวังว่าชีวภาพเครดิตจะสร้างเงื่อนไขการปรับเปลี่ยนเชิงระบบ และกิจกรรมของภาครัฐและทุนให้มาคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพก็อาจจะไม่เกิดขึ้นจริง แต่อาจกลายเป็น “ใบอนุญาต” ทำลายความหลากหลายทางชีวภาพและละเมิดสิทธิชุมชนที่ย้อนแย้งกับเป้าหมายที่รัฐคิดไว้
เครดิต : https://www.matichon.co.th/article/news_4941404