เรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
วันที่ 20 ตุลาคม 2567
อ้างอิงข้อมูลจาก เว็บไซต์ UNFCCC และงานวิจัย Non-market mechanisms under article 6.8 of the Paris Agreement โดย Rosanna Anderson
ประเทศโบลิเวียในยุคที่นำโดยประธานาธิบดีเอโบ โมราเลส ในช่วงปี 2549-2562 มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จักกันดีในเรื่องของจุดยืนที่คัดค้านการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยกลไกตลาดคาร์บอน นายโมราเลสเป็นประธานาธิบดีของโบลิเวียคนแรกที่มีพื้นเพเป็นชนพื้นเมือง ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่ท่านจะเป็นนักการเมืองซ้ายจัดที่เน้นนโยบายสังคมนิยม ได้แก่ การปฏิรูปที่ดิน แปรรูปองค์กรอุตสาหกรรมต่าง ๆ ให้เป็นของรัฐ ต่อต้านทุนนิยมเสรีและสหรัฐอเมริกา
ประเทศที่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ยากจนที่สุดในทวีปอเมริกาใต้ที่มีผู้นำเป็นชนพื้นเมืองทีต่อต้านระบอบทุนนิยมนี้พยายามที่จะขึ้นเป็นผู้นำด้านการต่อสู้กับวิกฤติภูมิอากาศโดยไม่ใช้กลไตลาด เป็นความพยายามที่ทำให้เกิดมาตรา 6.8 ในความตกลงปารีส โดยในวันที่ 19 ตุลาคม 2558 นายโมราเลสได้เสนอกลไกสนับสนุนแนวทางความร่วมมือระดับนานาชาติที่ทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน สนับสนุนการลดก๊าซเรือนกระจกและตั้งรับปรับตัวต่อภาวะโลกร้อน ทำให้เกิดสมดุลระหว่างสังคมมนุษย์และธรรมชาติ และช่วยประเทศกำลังพัฒนา ‘โยกย้ายทุนและเทคโนโลยีจากประเทศพัฒนาแล้ว’ ตามหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างโดยคำนึงถึงศักยภาพของแต่ละประเทศหรือ CBDR-RC ซึ่งข้อเสนอดังกล่าวกลายมาเป็นรากฐานของมาตรา 6.8 ในความตกลงปารีสในเวลาต่อมา
ในวันที่ 22 ตุลาคม 2015 โบลิเวียได้เสนอกลไกสนับสนุนการบริหารจัดการทรัพยากรป่าอย่างยั่งยืนโดยชุมชนท้องถิ่นที่มีชื่อว่ากลไกร่วมระหว่างการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการตั้งรับปรับตัวเพื่อการจัดการป่าอย่างยั่งยืน (Joint Mitigation and Adaptation Mechanism for the Integral and Sustainable Management of Forests and Mother Earth หรือ JMAM) เพื่อเป็นช่องทางให้ชุมชนรับทุนจากกองทุนภูมิอากาศสีเขียวหรือ Green Climate Fund จากประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเดิมถูกบรรจุไว้เป็นข้อเสนอที่เป็นทางเลือกภายใต้มาตรา 3 ต่อมาที่ประชุม COP21 ได้โยกย้ายเนื้อหาของความตกลงที่เกี่ยวกับการต่อสู้กับวิกฤติภูมิอากาศโดยไม่ใช้กลไตลาดไว้ในมาตรา 6 เป็นการถาวร ซึ่งเป็นมาตราสุดท้ายที่เพิ่มเข้าไปในความตกลงปารีสก่อนที่จะให้ประเทศสมาชิกนำไปปฏิบัติ เพื่อที่ให้ประเทศสมาชิกรับรองมาตราที่ว่าด้วยกลไกตลาดเป็นส่วนหนึ่งของความตกลงปารีส จึงกำหนดให้มาตรา 6.8 และ 6.9 เป็นมาตราที่ว่าด้วยการต่อสู้กับวิกฤติภูมิอากาศโดยไม่ใช้กลไตลาด
กลไกร่วมระหว่างการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการตั้งรับปรับตัวเพื่อการจัดการป่าอย่างยั่งยืน
JMAM ถูกออกแบบมาเพื่อบรรเทาและตั้งรับปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนด้วยการจัดการป่าและระบบนิเวศอย่างยั่งยืนด้วยการจัดการป่าและทรัพยากรดิน น้ำ และความหลากลหายทางชีวภาพอย่างมีธรรมาภิบาล ใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน เปลี่ยนแปลงแนวทางเกษตรและปศุสัตว์ และพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในชุมชนเพื่อลดความเสี่ยงที่เกิดจากความเปราะบางของชุมชนและระบบนิเวศ ประการที่สอง ให้ป่าทำหน้าที่บรรเทาภาวะโลกร้อนตามธรรมชาติ (ดูดซับคาร์บอน) ก็ต่อเมื่อใช้กระบวนการตั้งรับปรับตัวที่ยั่งยืนสำหรับทั้งระบบนิเวศและชุมชนท้องถิ่นที่อาศัยอยู่ในป่า
JMAM สอดแทรกกระบวนการตั้งรับปรับตัวเข้าไว้ในโครงการลดก๊าซเรือนกระจกตลออดกระบวนการเพื่อลดแรงกกดดันต่อแหล่งทรัพยากร ยกตัวอย่างเช่นโครงการป่าดูดซับคาร์บอนที่เสริมสร้างความเข้มแข็งและคุณภาพชีวิตของแก่ชุมชนท้องถิ่นไปด้วย ทำให้การดูดซับคาร์บอนโดยป่าและการตั้งรับปรับตัวของชุมชนรวมเป็นเรื่องเดียวกันโดยเป็นผลมาจากการจัดการป่าที่ยั่งยืน แนวทางดูดซับคาร์บอนและการตั้งรับปรับตัวที่ส่งเสริมซึ่งกันและกันนี้จะทำให้ชาวบ้านมีรายได้จากโครงการประเภทหยุดการตัดไม้ทำลายป่า อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ ระบบนิเวศ ดิน และแหล่งทรัพยากร ทำให้เกิดผลทั้งลดความยากจนและบรรเทาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไปพร้อมกัน
หลักการขั้นพื้นฐานของกลไก JMAM
ประเทศผู้รับทุนจะต้องไม่แปลงป่าให้เป็นสินค้าเพราะป่ามีคุณค่าความหมายมากกว่าเป็นเพียงแหล่งเก็บกักคาร์บอน รับรองและสนับสนุนแนวร่วมปฏิบัติการโดยชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นในการจัดการป่า ปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรและการผลิตของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นให้เกิดการใช้ทรัพยากรดิน น้ำ และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างคุ้มค่า สนับสนุนการแก้ปัญหาป่าเสื่อมโทรมที่สาเหตุเช่นการวางแผนที่ดิน การออกโฉนด และการกระจายอำนาจการจัดการที่ดินสู่ท้องถิ่น และสนับสนุนการเสริมสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่ทั้งระบบนิเวศและระบบเศรษฐกิจสังคมท้องถิ่นด้วยการเพิ่มความหลากหลายของอาชีพ การใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน และพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในชุมชน
ส่วนโครงการที่รับทุนจะต้องทำการประเมินสภาพความเปราะบางต่อผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคม ความต้องการตั้งรับปรับตัว รวมถึงความต้องการด้านทุนของระบบนิเวศแห่งต่าง ๆ และประเมินทางเลือกที่มีอยู่ ออกแบบกิจกรรมการบรรเทาและตั้งรับปรับตัวที่สอดคล้องกับวิถีชุมชนและองค์ความรู้ท้องถิ่นของชนพื้นเมือง และวางแผนระยะยาวสำหรับสภาพภูมิอากาศที่จะเปลี่ยนแปลงไป ซึ่งอาจทำให้ชุมชนต้องพัฒนาทักษะใหม่ ๆ เรียนรู้ความเปลี่ยนแปลง และกำหนดกลยุทธ์ใหม่ ๆ ตามสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป
นอกจาก JMAM แล้วรัฐบาลของโบลิเวียยังได้เสนอแนวทางอื่น ๆ ไว้อีกหลายประการเช่น Non-market Mechanism for Climate-Resilience and Sustainable Development ที่เสนอให้ตั้งกองทุน Loss and Damage และมาตรการตอบสนองภัยพิบัติ (Response Measures Mechanism) อย่างไรก็ตาม อุปสรรคของการนำเอากลไกเหล่านี้มาใช้อย่างเป็นรูปธรรมได้แก่ประเทศพัฒนาแล้วที่เป็นผู้รับผิดชอบหลักต่อมลภาวะจะพยายามหลีกเลี่ยงความรับผิดโดยผลักดันกลไกตลาดหรือผลักภาระไปสู่ภาคเอกชน ทำให้เกิดความเสี่ยงที่โครงการต่อสู้กับวิกฤติภูมิอากาศโดยไม่ใช้กลไตลาดจะได้รับการบริหารจัดการแบบธุรกิจแบบเดิม ๆ หรือแม้แต่การบริการจัดการทุนที่ได้รับจากแหล่งทุนโดยภาครัฐเองก็จะถูกบิดเบือนไปสู่ผลประโยชน์ส่วนบุคคล ตัวอย่างเช่นแนวคิดที่สนับสนุนการอนุรักษ์ระบบนิเวศและเคารพสิทธิชุมชนท้องถิ่นที่นำมาสู่การให้ทุนแก่ชุมชนท้องถิ่นโดยตรง อย่างไรก็ตาม เมื่อนำแนวคิดนี้สู่การปฏิบัติ หลักการดังกล่าวก็เสื่อมลง ยกตัวอย่างเช่น การระดมทุนเพื่อการตั้งรับปรับตัวสำหรับประเทศกำลังพัฒนา พบว่าทุนมิได้ตกถึงมือชนพื้นเมือง แต่ยังคงตกถึงมือคนเพียงบางกลุ่มที่ไม่เคารพสิทธิของชนพื้นเมือง และการละเมิดสิทธิของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นกลับทวีความรุนแรงขึ้นตามขนาดของผลประโยชน์ที่เข้ามาเกี่ยวข้อง
ตัวอย่างที่เด่น ๆ ของการใช้กลไกร่วมระหว่างการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการตั้งรับปรับตัวเพื่อการจัดการป่าอย่างยั่งยืนหรือ JMAM เพื่อรวมการดูดซับคาร์บอนโดยป่าและการตั้งรับปรับตัวของชุมชนไว้ด้วยกันนี้ได้แก่โครงการวนเกษตรในฟิลิปปินส์และบราซิล
MASIPAG หรือองค์กรนักวิทยาศาสตร์/เกษตรกรในฟิลิปปินส์ได้พิสูจน์ให้เห็นว่าเป็นไปได้ที่เราจะใช้ความหลากหลายทางชีวภาพของระบบวนเกษตรเพื่อแก้ปัญหาสภาพดินฟ้าอากาศที่เปลี่ยนแปลง ตามรายงานของ MASIPAG วิถีเกษตรกรรมของกลุ่มชาติพันธุ์นั้นได้ผลดีกว่า มีต้นทุนต่ำกว่า และทนทานต่อสภาพอากาศมากกว่า โดยการคัดเมล็ดพันธุ์ท้องถิ่นที่เหมาะกับพื้นที่ทำให้พืชโตเร็ว ทนแล้งหรือน้ำท่วม และใช้การบริหารจัดการน้ำที่ใช้จัดการภาวะน้ำท่วมและเก็บความชื้นไว้ในดินสำหรับหน้าแล้งโดยเฉพาะ ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ชุมชนชาวนาของ MASIPAG ได้พัฒนาพันธุ์ข้าวขึ้นมาใหม่กว่า 2,000 พันธุ์ โดยมี 18 พันธุ์ที่ทนความแล้ง 12 พันธุ์ที่ทนน้ำท่วม 20 พันธุ์ที่ทนน้ำเค็ม และ 24 พันธุ์ที่ทนโรคพืช
นอกจากนี้ ชาวนาของโครงการยังได้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยงดใช้ปุ๋ยเคมีและยาฆ่าแมลงในนาของตน เพิ่มความหลากหลายของพันธุ์พืชรวมถึงต้นไม้ใหญ่ในไร่และพื้นที่โดยรอบเพื่อลดความรุนแรงจากน้ำป่าไหลหลาก ความแล้ง และน้ำเค็มจากพายุไซโคลน ระบบวนเกษตรเช่นนี้ยังทำให้มีผลผลิตที่หลากหลายและเก็บเกี่ยวได้ตลอดปี และยังเกิดผลพลอยได้อื่น ๆ เช่นฟางที่ใช้เป็นอาหารสัตว์ ปุ๋ยคอก ฟืน รั้วต้นไม้ตามธรรมชาติ พืชคลุมดินป้องกันการกัดเซาะ และสัตว์ป่าเข้ามาอยู่อาศัยให้ล่าเป็นอาหาร
กรณีที่สอง ได้แก่ การใช้วนเกษตรแก้ปัญหาผลผลิตกาแฟตกต่ำของประเทศบราซิล บราซิลสนับสนุนให้เกษตรกรปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนโดยใช้ระบบไร่นาสวนผสมที่มีทั้งการปลูกพืช เลี้ยงสัตว์ และป่าไม้ ยิ่งมีพืชที่หลากหลายในพื้นที่มากเท่าไร ความสามารถในการปรับตัวก็จะยิ่งสูงขึ้น แทนที่เกษตรกรจะปลูกพืชเชิงเดี่ยวหรือเลี้ยงสัตว์ชนิดเดียวเต็มพื้นที่ แต่ให้ปรับเปลี่ยนเป็นไร่นาสวนผสมระหว่าง ปลูกพืชและเลี้ยงสัตว์ ปลูกพืชและปลูกป่า เลี้ยงสัตว์และปลูกป่า หรือทั้งสามอย่างร่วมกัน
การทำไร่นาสวนผสมเช่นนี้เป็นการผลิตอาหาร พลังงาน ใยอาหาร ไม้ และผลิตภัณฑ์จากป่าอื่น ๆ ในพื้นที่เดียวกันและเวลาเดียวกัน พันธุ์ไม้ที่จะนำมาปลูกก็จะต้องผ่านการคัดเลือกเพื่อหนุนเสริมซึ่งกันและกันและไม่เป็นศัตรูกัน ทำให้เกิดความสามารถในการปรับตัวโดยการลดอุณหภูมิในพื้นที่และเพิ่มความชื้นในอากาศ ลดผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศแปรปรวนต่อผลผลิต ลดการกัดเซาะหน้าดิน เพิ่มผลผลิต และเพิ่มรายได้ให้เกษตรกรเพราะความหลายหลายของพืชไร่และต้นไม้ทำให้พื้นที่นั้น ๆ มีผลผลิตตลอดทั้งปี
ยกตัวอย่างเช่นเกษตรกรในเขต Apuí รัฐแอมะซอน ประเทศบราซิลเกือบจะเลิกปลูกกาแฟเนื่องจากผลผลิตที่ลดลงจากภาวะโลกร้อน แต่หลังจากที่หันมาทำวนเกษตร พวกเขาพบว่านอกจากรายได้ของพวกเขาจะเพิ่มขึ้นจากกาแฟที่งอกงามดีแล้ว ยังทำรายได้จากพืชและต้นไม้ที่ปลูกแซมอีกด้วย นอกจากนี้ยังเป็นการฟื้นฟูป่าอีกทางหนึ่ง Apuí เป็นหนึ่งในสิบเขตเทศบาลที่มีการตัดไม้ทำลายป่ามากที่สุดในบราซิลเนื่องจากการขยายตัวของอุตสาหกรรมปศุสัตว์
เกษตรกรในเขต Apuí เริ่มทำวนเกษตรในปี 2012 จากคำแนะนำของสถาบัน Institute for Conservation and Sustainable Development of the Amazon (Idesam) ทำให้กาแฟ Café Apuí Agroflorestal เป็นกาแฟแบรนด์แรกที่ผลิตจากไร่วนเกษตรในรัฐแอมะซอน ปัจจุบันมีเกษตรกร 30 ครัวเรือนทำไร่กาแฟวนเกษตรกาแฟปลูกร่วมไม้ป่าบนพื้นที่ 312 ไร่ (Sibélia Zanon, 2564) ระบบวนเกษตรกาแฟปลูกร่วมไม้ป่า ประกอบด้วยพรรณไม้ 44 ชนิด มีขนาดพื้นที่หน้าตัดของไม้ใหญ่และความหนาแน่นของหมู่ไม้เท่ากับ 24.25 ตร.ม./เฮกแตร์ และ 491 ต้น/เฮกแตร์ ผลการดำเนินงานพบว่าระบบวนเกษตรกาแฟปลูกร่วมไม้ป่ามีค่าดัชนีความหลากหลายสูงสุดและมีค่าใกล้เคียงกับป่าดิบเขาธรรมชาติ แสดงว่าการทำวนเกษตรในรูปแบบนี้สามารถรักษาความหลากหลายทางชีวภาพได้ทั้งพืชและสัตว์ป่า เช่นสัตว์เลี้ยงลูกด้วยนมขนาดเล็ก หรือแม้แต่การส่งเสริมให้เกิดการกักเก็บคาร์บอนในหมู่ไม้มากขึ้น และที่สำคัญได้แก่ความหนาแน่นของหมู่ไม้ทำให้แสงส่องผ่านลงมายังพื้นป่าของระบบวนเกษตรกาแฟปลูกร่วมไม้ป่ามีน้อยจึงทำให้ต้นกาแฟเจริญเติบโตด้านความสูงเพื่อหาแสงได้มากกว่าในพื้นที่เกษตรกาแฟเชิงเดี่ยว ทำให้ต้นกาแฟสามารถเจริญเติบโตและให้ผลผลิตได้ดียิ่งขึ้น จะเห็นได้ว่า JMAM มีความแตกต่างที่สำคัญจากกลไก NbS, REDD+, หรือคาร์บอนเครดิตตรงความยั่งยืน โครงการ NbS, REDD+, หรือคาร์บอนเครดิตนั้นมีอายุโครงการที่แน่นอน หลังจากนั้นไม่มีใครสามารถรับประกันได้ว่าป่าที่ปลูกขึ้นเพื่อซับคาร์บอนจะไม่ถูกตัดเพื่อนำไม้ไปขายและนำที่ดินไปพัฒนา แต่พื้นที่ปลูกต้นไม้ใหญ่ของโครงการ JMAM นั้นมีชุมชนเป็นเจ้าของและเป็นแหล่งอาหารที่สำคัญ ประการที่สอง กลไก NbS, REDD+, หรือคาร์บอนเครดิตมักเป็นการกว้านซื้อที่ดิน (หรือในบางกรณี แย่งยึดที่ดิน) มาจากชาวบ้าน เพื่อมาทำโครงการและเปลี่ยนอาชีพของเกษตรกรให้เป็นผู้ปลูกต้นไม้และดูแลป่า เมื่ออายุโครงการสิ้นสุดลงเกษตรกรเหล่านี้ก็ขาดอาชีพ ต่างจากพื้นที่วนเกษตรของโครงการ JMAM ที่ไม่มีการเปลี่ยนมือเจ้าของ