สังคมไทยกำลังเผชิญช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญที่สุดช่วงหนึ่งของนโยบายสิ่งแวดล้อม เมื่อร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ที่อยู่ในชั้นพิจารณาของวุฒิสภา และร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่เพิ่งผ่านคณะรัฐมนตรี กำลังถูกตั้งคำถามต่อโครงสร้างอำนาจภายในกลไกนโยบายว่าควรออกแบบอย่างไร จึงจะสอดคล้องกับสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีของประชาชน และมาตรฐานสากลด้านความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมที่โลกยอมรับร่วมกัน
เหตุการณ์สำคัญในวุฒิสภาเมื่อมีข้อเสนอให้สภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้า และสมาคมธนาคาร มีตำแหน่งกรรมการนโยบายโดยอัตโนมัติ ทำให้คำถามนี้เด่นชัดขึ้นกว่าที่เคย เพราะนี่คือกลุ่มที่มีบทบาทโดยตรงต่อการปล่อยมลพิษ และจะได้รับผลประโยชน์จากมาตรการกำกับดูแลที่ผ่อนปรน หากกลับมาอยู่ในตำแหน่งผู้กำกับรัฐเอง ความสับสนระหว่างคำว่า การมีส่วนร่วม กับคำว่า การปล่อยให้ผู้ถูกกำกับกลายเป็นผู้กำกับ จึงต้องถูกแยกให้ชัดเจนตามหลักสากล
เมื่อดูตามหลักสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี ซึ่งถูกยกระดับเป็นสิทธิมนุษยชนโดยมติสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติปี 2022 (UN General Assembly Resolution 76.300 2022) หลักพื้นฐานคือ รัฐต้องสร้างระบบกำกับดูแลที่ปราศจากผลประโยชน์ทับซ้อน เพื่อให้กฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมมีมาตรฐานและประสิทธิภาพในการปกป้องชีวิตประชาชน ไม่ใช่เปิดช่องให้ผู้ประกอบการที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงมามีบทบาทกำกับตนเอง
หลักการที่เข้มแข็งนี้ยังปรากฏชัดเจนในข้อตกลงอาร์ฮุส (Aarhus Convention UNECE 1998) ซึ่งถือเป็นหนึ่งในกรอบสากลที่ก้าวหน้าที่สุดเกี่ยวกับสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม โดยยืนยันว่าการมีส่วนร่วมเชิงนโยบายเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง ไม่ใช่สิทธิของภาคธุรกิจที่มีฐานะเป็นผู้ถูกกำกับ การตีความผิดในสังคมไทยว่า ภาคเอกชนสามารถใช้ตรรกะเดียวกับชุมชนเพื่อขอเก้าอี้ในคณะกรรมการนโยบาย จึงเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนจากหลักสากลอย่างสิ้นเชิง และจำเป็นต้องทำให้ชัดเจนตั้งแต่ต้น
สิ่งที่ทำให้ประเด็นนี้สำคัญยิ่งขึ้น คือผลลัพธ์จริงที่สังคมไทยเผชิญมาแล้วอย่างยาวนาน หมอกควันภาคเหนือที่วนซ้ำมาทุกปี การระบาดของ PM สองจุดห้า ในกรุงเทพมหานคร การที่ชุมชนหลายพื้นที่ต้องเผชิญคุณภาพอากาศที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ทั้งหมดคือผลสะสมจากระบบที่ไม่สามารถแตะโครงสร้างอุตสาหกรรมได้เต็มที่ เพราะเสียงของผู้ได้รับผลกระทบเบากว่าเสียงของผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจ หากกฎหมายใหม่ยังคงวางผู้ประกอบการไว้ในฐานะผู้กำกับรัฐ ผลลัพธ์ย่อมไม่ต่างจากอดีต และยากที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง
ตรงกันข้ามหากเรามองไปยังประเทศที่ถือเป็นผู้นำด้านกฎหมายภูมิอากาศและระบบกำกับดูแลอย่างสหราชอาณาจักรและนิวซีแลนด์ เราจะเห็นหลักการที่ชัดเจนและสม่ำเสมอ โครงสร้างด้านภูมิอากาศของสหราชอาณาจักรภายใต้คณะกรรมการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ CCC (Climate Change Committee UK 2008) ไม่เปิดที่นั่งกรรมการนโยบายให้ภาคอุตสาหกรรมเลย โดยจัดให้บทบาทของนักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญอิสระ และข้อมูลวิทยาศาสตร์เป็นแกนหลักในการกำกับรัฐ ส่วนภาคเอกชนจะถูกเชิญให้เข้าร่วมเป็นผู้ให้ข้อมูล หรือผู้มีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นแต่ไม่ใช่ผู้กำหนดนโยบายโดยตำแหน่ง
นิวซีแลนด์เองก็เดินบนหลักการเดียวกันภายใต้คณะกรรมการด้านภูมิอากาศ (Climate Change Commission NZ 2019) ระบบกำกับตั้งอยู่บนความเป็นอิสระ และการรักษาระยะห่างจากผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างเข้มแข็ง การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนจึงเกิดขึ้นผ่านกระบวนการสาธารณะ ไม่ใช่เก้าอี้กรรมการที่มีสิทธิชี้ทิศทางของประเทศ
ภาพที่ปรากฏคือ ประเทศที่ก้าวหน้าใช้อีกชุดความคิดหนึ่งในการออกแบบโครงสร้างอำนาจ คือ แยกชัดว่าประชาชนและชุมชนคือผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง จึงมีฐานะทางสิทธิในการร่วมกำหนดนโยบาย ขณะที่ภาคอุตสาหกรรมเป็นผู้ที่กฎหมายต้องกำกับเพื่อลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม จึงไม่ควรอยู่ในตำแหน่งที่ออกแบบมาตรการที่ตนเองต้องปฏิบัติตาม ตรรกะนี้ตรงกันทั้งในสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีและหลักความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศ
สังคมไทยยังไม่เคยถกประเด็นนี้อย่างจริงจัง การเปรียบเทียบการมีส่วนร่วมของประชาชนกับการมีส่วนร่วมของภาคอุตสาหกรรมจึงมักถูกนำมาปนเปกัน ทั้งที่สองสิ่งนี้ตั้งอยู่บนฐานสิทธิและฐานอำนาจที่ต่างกันอย่างสิ้นเชิง การชวนวิเคราะห์เรื่องนี้จึงมีความสำคัญ ไม่ใช่เพราะสังคมไทยมีความเข้าใจผิดที่เป็นระบบ แต่เพราะยังไม่เคยมีพื้นที่ๆ ทำให้ความต่างนี้มองเห็นได้ชัดเจนในระดับสาธารณะ
เมื่อย้อนกลับมาที่ร่างกฎหมายของไทย ทั้งร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด และร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จึงสะท้อนคำถามในระดับรากฐานว่า เราต้องการให้ระบบกำกับดูแลสิ่งแวดล้อมของไทยเดินไปต่อในทิศทางใด หากตั้งต้นจากสิทธิของประชาชน กฎหมายย่อมต้องจัดวางโครงสร้างที่ให้ความสำคัญกับเสียงของผู้ได้รับผลกระทบ และทำให้รัฐมีอิสระพอที่จะกำกับผู้ประกอบการอย่างจริงจัง แต่หากจัดวางผู้ก่อมลพิษไว้ในตำแหน่งผู้กำกับ อนาคตของระบบสิ่งแวดล้อมไทยย่อมเสี่ยงต่อการถูกครอบงำตั้งแต่ชั้นออกแบบนโยบาย
ท้ายที่สุด ประเด็นนี้ไม่ใช่เรื่องของตัวบทกฎหมายเท่านั้น แต่เป็นคำถามว่า เราในฐานะสังคมจะยืนอยู่ข้างใคร ระหว่างสิทธิในการมีอากาศปลอดภัยสำหรับทุกคน หรือความสะดวกสบายของระบบราชการที่ให้ผู้ถูกกำกับมากำกับตนเองได้ หากเราต้องการอนาคตที่เป็นธรรมทั้งต่อมนุษย์และต่อโลก กฎหมายของไทยจำเป็นต้องเดินตามหลักสากลที่วางผลประโยชน์ของประชาชนเป็นศูนย์กลาง และยืนข้างสิทธิในการมีสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างแท้จริง
————————————
References
UN General Assembly. 2022. Resolution 76.300 The human right to a clean healthy and sustainable environment
UNECE. 1998. Convention on Access to Information Public Participation in Decision Making and Access to Justice in Environmental Matters Aarhus Convention
UK Parliament. 2008. Climate Change Act and establishment of the Climate Change Committee
New Zealand Government. 2019. Climate Change Response Zero Carbon Amendment Act and establishment of the Climate Change Commission