เรียบเรียงจากการสัมภาษณ์ : ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ ประธานสภาลมหายใจเชียงใหม่
บทความโดย : กฤษฎา บุญชัย เลขาธิการ สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา
สถานการณ์ที่ดูดีขึ้น แต่ยังไม่ใช่ความมั่นคงเชิงโครงสร้าง
ในปีนี้ สถานการณ์ไฟป่าและฝุ่นควันในภาคเหนือดูผ่อนคลายกว่าหลายปีที่ผ่านมา จากการประเมินของชัชวาลย์ ทองดีเลิศ ประธานสภาลมหายใจเชียงใหม่ ปัจจัยสำคัญส่วนหนึ่งมาจากสภาพภูมิอากาศที่ยังมีความชื้น และมีฝนตกต่อเนื่อง ทำให้ไฟป่าไม่ลุกลามรุนแรงเหมือนบางช่วงในอดีต อย่างไรก็ตาม เขาเตือนว่า หากสังคมมองสถานการณ์จากความรุนแรงของไฟเพียงอย่างเดียว อาจทำให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อน เพราะสิ่งที่กำลังเผชิญอยู่ไม่ใช่แค่วิกฤตตามฤดูกาล หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างครบถ้วน
ความเปราะบางของระบบจัดการไฟป่าและฝุ่นควันอยู่ตรงที่ ความผ่อนคลายในแต่ละปีมักเกิดจากปัจจัยภายนอก เช่น สภาพอากาศ มากกว่าความพร้อมของนโยบายหรือสถาบัน หากปีใดฝนน้อย อากาศแห้ง หรือเอลนีโญรุนแรง วงจรปัญหาก็พร้อมจะกลับมาอีกครั้ง บทสนทนาครั้งนี้จึงชวนให้เลื่อนกรอบคิดจากคำถามว่า “ปีนี้หนักหรือเบา” ไปสู่คำถามที่สำคัญกว่า คือรัฐมีระบบที่สามารถคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการมีอากาศสะอาดและนิเวศที่ดีได้จริงหรือไม่
คำสั่งศาลปกครอง กับการบังคับให้รัฐคิดเชิงยุทธศาสตร์
หนึ่งในความเปลี่ยนแปลงสำคัญในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา คือคำสั่งศาลปกครองจากการฟ้องร้องของภาคประชาชน ซึ่งกำหนดให้สี่จังหวัดภาคเหนือ ได้แก่ เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน ต้องจัดทำแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าในเชิงยุทธศาสตร์ ไม่ใช่เพียงแผนปฏิบัติการตามหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานอย่างที่เคยเป็นมา
ในอดีต การจัดการไฟป่ามักดำเนินไปในลักษณะรัฐแยกส่วน หน่วยงานต่างคนต่างทำ ต่างพื้นที่ ต่างช่วงเวลา แม้จะมีแผนจำนวนมาก แต่กลับไม่สามารถเชื่อมโยงเป็นการจัดการทั้งระบบได้จริง คำสั่งศาลจึงมีนัยสำคัญในฐานะกลไกที่บังคับให้รัฐต้องขยับจากการทำงานแบบแยกส่วน ไปสู่การวางแผนร่วมที่มีเป้าหมายเดียวกันในระดับจังหวัดและภูมิภาค อย่างไรก็ตาม ชัชวาลย์ย้ำว่า แผนจะมีความหมายก็ต่อเมื่อมีการติดตาม ตรวจสอบ และแรงผลักจากภาคประชาชนอย่างต่อเนื่อง มิฉะนั้นแผนยุทธศาสตร์ก็อาจกลายเป็นเพียงเอกสารเชิงนโยบายที่ไม่เปลี่ยนแปลงความจริงในพื้นที่
การบริหารจัดการเชื้อเพลิง จากการห้ามเผา สู่การยอมรับความจริงของชุมชน
บทเรียนสำคัญของพื้นที่ภาคเหนือคือ การห้ามเผาแบบเหมารวมอาจดูเข้มแข็งในเชิงคำสั่ง แต่ไม่ได้ทำให้ปัญหาหายไป การสั่งห้ามเผาเด็ดขาดในบางช่วงที่ผ่านมา สร้างผลกระทบต่อวิถีชีวิตและรายได้ของชาวบ้านจำนวนมาก เมื่อคนเตรียมพื้นที่เกษตรไว้แล้วแต่ไม่สามารถใช้ไฟได้ตามจังหวะที่เหมาะสม พฤติกรรมหลบเลี่ยงจึงเกิดขึ้น เช่น การเผาในช่วงเวลาที่ลดโอกาสถูกตรวจจับ โดยผลกระทบด้านฝุ่นควันและสุขภาพยังคงอยู่
ความก้าวหน้าที่เห็นชัดในปีนี้ คือการที่รัฐเริ่มยอมรับการบริหารจัดการเชื้อเพลิงอย่างเปิดเผย จากเดิมที่มีการชิงเผาอยู่ในทางปฏิบัติแต่ไม่พูดถึงในที่สาธารณะ การกำหนดพื้นที่ป่าแปลงใหญ่ 14 แห่ง และการบูรณาการการทำงานของทุกหน่วยงานโดยมีกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืชเป็นแกนกลาง ช่วยลดปัญหารอยต่อของการจัดการในพื้นที่จริง
ในจังหวัดเชียงใหม่ ยังมีมาตรการจัดการพื้นที่เกษตรอย่างเป็นรูปธรรม เช่น การไถกลบในพื้นที่นาจำนวนมาก ซึ่งช่วยลดการเผาในนาข้าวได้อย่างชัดเจน สิ่งเหล่านี้สะท้อนว่า หากรัฐมีเครื่องมือสนับสนุนที่เหมาะสม และทำงานร่วมกับพื้นที่จริง การลดการเผาไม่จำเป็นต้องอาศัยคำสั่งแข็งกร้าวเพียงอย่างเดียว
FireD จากเทคโนโลยีควบคุมไฟ สู่เครื่องมือการจัดการแบบมีส่วนร่วม
หนึ่งในกลไกที่สะท้อนการเปลี่ยนผ่านเชิงวิธีคิดอย่างชัดเจน คือระบบ FireD ที่พัฒนาโดยนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และถูกใช้งานผ่านกลไก war room ร่วมระหว่างหน่วยงาน FireD ไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือทางเทคนิคสำหรับควบคุมการใช้ไฟ แต่ทำหน้าที่เป็นแพลตฟอร์มสนับสนุนการตัดสินใจ โดยเชื่อมโยงข้อมูลพยากรณ์อากาศ ลักษณะพื้นที่ และความเสี่ยงเชิงเวลาเข้าด้วยกัน
ในเชิงนโยบาย FireD ช่วยย้ายการใช้ไฟของชุมชนออกจากพื้นที่ “ผิดกฎหมายโดยอัตโนมัติ” ไปสู่พื้นที่ที่สามารถขออนุญาตและบริหารความเสี่ยงได้บนฐานข้อมูล แนวทางนี้แตกต่างจากนโยบายห้ามเผาเด็ดขาดในอดีต ซึ่งแม้จะลดแรงกดดันทางการเมือง แต่กลับสร้างภาระต่อวิถีชีวิตของชุมชน และนำไปสู่พฤติกรรมหลบเลี่ยงโดยไม่ช่วยลดปริมาณฝุ่นควันในภาพรวม
FireD จึงมีความหมายสำคัญในฐานะเครื่องมือที่ช่วยคืนศักดิ์ศรีให้กับความรู้ของคนพื้นที่ โดยยอมรับว่าการใช้ไฟไม่ใช่ปัญหาในตัวมันเอง หากแต่เป็นเรื่องของจังหวะ เวลา และการจัดการเชื้อเพลิงอย่างเหมาะสม อย่างไรก็ตาม ระบบนี้ยังมีข้อจำกัด ทั้งการใช้งานในบางจังหวัด และความเสี่ยงที่เทคโนโลยีจะกลายเป็นเพียงนโยบายเฉพาะช่วง หากไม่ถูกเชื่อมโยงกับกรอบกฎหมายและนโยบายระดับชาติ เช่น ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาด
สิทธิในอากาศสะอาดและนิเวศที่ดี ในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐาน
เมื่อมองปัญหาฝุ่นควันผ่านกรอบสิทธิ จะเห็นว่านี่ไม่ใช่เพียงปัญหาสิ่งแวดล้อมหรือสาธารณสุข แต่เป็นการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนอย่างเป็นระบบ ทั้งสิทธิในการมีสุขภาพที่ดี สิทธิของเด็กในการเติบโตในสภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย และสิทธิของผู้สูงอายุหรือผู้ป่วยเรื้อรังในการดำรงชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรี
การที่ประชาชนต้องจัดหาหน้ากาก เครื่องฟอกอากาศ หรือปรับชีวิตประจำวันด้วยตนเอง สะท้อนการผลักภาระจากรัฐไปสู่ปัจเจก ทั้งที่ต้นตอของความเสี่ยงจำนวนมากมาจากโครงสร้างการผลิต คมนาคม และการจัดการทรัพยากรที่ประชาชนแทบไม่มีอำนาจต่อรอง การขาดมาตรการเชิงรุก เช่น ห้องปลอดฝุ่นในโรงเรียน ศูนย์เด็กเล็ก และพื้นที่สาธารณะ จึงไม่ใช่เพียงข้อจำกัดด้านงบประมาณ แต่เป็นผลของวิธีคิดแบบรัฐแยกส่วนที่ยังไม่ยอมรับสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีในฐานะพันธกรณีของรัฐ
ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาด กับการแปลงสิทธิให้บังคับใช้ได้จริง
ภายใต้กรอบกฎหมายปัจจุบัน การจัดการฝุ่นควันยังอาศัยพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นหลัก ซึ่งเป็นกฎหมายเชิงรับ ใช้ได้เมื่อเกิดเหตุรุนแรงแล้วเท่านั้น ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดจึงมีความสำคัญในฐานะเครื่องมือที่พยายามยกระดับปัญหานี้สู่กรอบสิทธิและความรับผิดชอบของรัฐอย่างต่อเนื่อง
สาระสำคัญของร่างกฎหมายอยู่ที่การจัดการข้อมูลแหล่งกำเนิดฝุ่นอย่างรอบด้าน ไม่เลือกมองเฉพาะไฟป่าและพื้นที่เกษตร การทำให้ข้อมูลมีความเป็นธรรม คือเงื่อนไขพื้นฐานของความเป็นธรรมสิ่งแวดล้อม เพราะสิทธิไม่อาจบังคับใช้ได้ หากรัฐยังเลือกมองเห็นผู้ก่อมลพิษบางกลุ่มมากกว่ากลุ่มอื่น ขณะเดียวกัน ร่างกฎหมายก็ยังเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง ทั้งระบบราชการรวมศูนย์ และการไม่แตะปัญหาความมั่นคงในที่ดินของชุมชนในป่า
ภาคประชาสังคมกับรัฐ จากความร่วมมือที่เพิ่มขึ้น สู่ความไม่มั่นคงเชิงโครงสร้าง
สภาลมหายใจเชียงใหม่และสภาลมหายในภาคเหนือได้รับการยอมรับจากรัฐมากขึ้นตามลำดับ ทั้งในฐานะแหล่งข้อมูลและภาคีปฏิบัติการ ความร่วมมือเกิดขึ้นมากขึ้นในระดับการแลกเปลี่ยนข้อมูลและการทำงานภาคสนาม อย่างไรก็ตาม ความร่วมมือดังกล่าวยังเปราะบาง เพราะยังขึ้นอยู่กับวิสัยทัศน์ของผู้ว่าราชการจังหวัดและคำสั่งจากส่วนกลาง การเปลี่ยนตัวผู้บริหารสามารถทำให้พื้นที่ของภาคประชาสังคมหดแคบลงได้อย่างรวดเร็ว
บทบาทของภาคประชาสังคมจึงไม่ได้อยู่เพียงในฐานะผู้ช่วยรัฐ แต่เป็นกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลที่ช่วยทำให้การตัดสินใจของรัฐต้องตั้งอยู่บนข้อมูล ความโปร่งใส และการอธิบายต่อสาธารณะ
การกระจายอำนาจและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เงื่อนไขของการจัดการอย่างเป็นธรรม
การรวมศูนย์อำนาจยังเป็นข้อจำกัดเชิงโครงสร้างสำคัญ การกระจายอำนาจให้จังหวัดและท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้นจึงไม่ใช่เพียงประเด็นการเมือง แต่เป็นเงื่อนไขของการคุ้มครองสิทธิในอากาศสะอาดและนิเวศที่ดี การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดถูกเสนอในฐานะกลไกเชื่อมการตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจะมีความหมายก็ต่อเมื่อมาพร้อมงบประมาณ บุคลากร และอำนาจตัดสินใจอย่างแท้จริง
จากการจัดการเฉพาะหน้า สู่ระบบสิทธิในสิ่งแวดล้อม
บทเรียนจากภาคเหนือชี้ให้เห็นว่า การแก้ปัญหาไฟป่าและฝุ่นควันอย่างยั่งยืนต้องอาศัยการเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างทั้งระบบ ตั้งแต่การมองเห็นปัญหาอย่างเป็นธรรม การยอมรับสิทธิของชุมชนและประชาชน การใช้ข้อมูลและเทคโนโลยีอย่างมีความหมาย ไปจนถึงการปรับโครงสร้างอำนาจและกฎหมายให้รองรับการคุ้มครองสิทธิอย่างต่อเนื่อง หากอากาศสะอาดและนิเวศที่ดีถูกยอมรับว่าเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของชีวิตที่มีศักดิ์ศรี การจัดการฝุ่นควันจะไม่ใช่เพียงการรับมือรายปี แต่คือการออกแบบอนาคตร่วมกันของมนุษย์และธรรมชาติ