เรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
วันที่ 28 ตุลาคม 2567
อ้างอิงข้อมูลจาก เว็บไซต์ของ UNFCCC
เว็บไซต์ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
และงานวิจัย Non-market mechanisms under article 6.8 of the Paris Agreement
โดย Rosanna Anderson
หลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างและคำนึงถึงขีดความสามารถของประเทศ (CBDR-RC) เป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นในการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (United Nations Conference on Environment and Development) หรือการประชุมสุดยอดว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาที่กรุง รีโอเดจาเนโร (Rio de Janeiro Earth Summit) สหพันธ์สาธารณรัฐบราซิล ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2535 เป็นหลักการที่หัวใจสำคัญของมาตรา 6.8 แห่งความตกลงปารีส โดยมีสาระสำคัญว่าประเทศสมาชิกจะต้องแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศตามหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างโดยคำนึงถึงศักยภาพของแต่ละประเทศ ซึ่งทำให้ประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้นำในการต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและคำนึงถึงความต้องการเฉพาะและสถานการณ์ของประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเปราะบางต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมทั้งจะต้องให้มีการสนับสนุนเงินทุน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพให้กับประเทศกำลังพัฒนาในการดำเนินงานอย่างเหมาะสม
องค์ประกอบของหลักการ CBDR-RC มีสองประการได้แก่ หนึ่ง หลักความรับผิดในอดีต กล่าวคือประเทศที่ก่อมลภาวะและปัญหาสิ่งแวดล้อมจะต้องเป็นผู้แก้ไขปัญหา นับตั้งแต่การปฏิวัติอุตสาหกรรมจนสิ้นสุดศตวรรษที่ 20 กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วในทวีปยุโรปและอเมริกาปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นปริมาณมหาศาลในกิจกรรมการผลิตและขนส่งเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและเทคโนโลยีของตนโดยที่ประเทศกำลังพัฒนาในซีกโลกใต้แทบจะไม่มีส่วนร่วมในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเลย ความร่ำรวยและความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่เกิดจากกิจกรรมการผลิตที่กล่าวมาในประการที่หนึ่งนำไปสู่องค์ประกอบประการที่สอง คือประเทศที่มีศักยภาพด้านเทคโนโลยีและทุนจะต้องรับสัดส่วนภาระมากกว่าประเทศยากจน
หลักการนี้เองทำให้เกิดการระดมทุนจากประเทศพัฒนาแล้วโดยไม่ใช้กลไกตลาด (Non-market Approach) อย่างเช่นกลไกร่วมระหว่างการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการตั้งรับปรับตัวเพื่อการจัดการป่าอย่างยั่งยืน (Joint Mitigation and Adaptation Mechanism for the Integral and Sustainable Management of Forests and Mother Earth หรือ JMAM) ที่เป็นช่องทางให้ชุมชนรับทุนจากกองทุนภูมิอากาศสีเขียวหรือ Green Climate Fund
JMAM เป็นกลไกที่ถูกออกแบบมาเพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ดั้งเดิมของ CBDR-RC อย่างแท้จริง คือเป็นกลไกที่สนับสนุนให้ประเทศกำลังพัฒนาลดก๊าซเรือนกระจกด้วยเทคโนโลยีและทุนจากประเทศพัฒนาแล้ว และสอดแทรกกระบวนการตั้งรับปรับตัวเข้าไว้ในโครงการลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อความยั่นยืนของโครงการ การรวมเอาเรื่องลดคาร์บอนมารวมกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งและคุณภาพชีวิตของแก่ชุมชนท้องถิ่นให้เป็นเรื่องเดียวกันนี้จะทำให้ชาวบ้านมีรายได้จากการอนุรักษ์ป่า อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ ระบบนิเวศ ดิน และแหล่งทรัพยากร ทำให้เกิดผลทั้งลดความยากจนและบรรเทาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไปพร้อมกัน
อย่างไรก็ตาม การที่กลไก JMAM จะทำงานได้ตามวัตถุประสงค์เดิมนั้น ทุนจะต้องมาจากรัฐบาลของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้นผ่านกองทุนที่มีอยู่เช่นกองทุนภูมิอากาศสีเขียวหรือ Green Climate Fund หรือกองทุนสิ่งแวดล้อมโลกหรือ Global Environment Facility หากรัฐบาลของประเทศพัฒนาแล้วพยายามผลักภาระนี้ไปสู่ภาคเอกชน จะทำให้โครงการประเภท Non-market Approach จะมีลักษณะไปเป็น Market-based Mechanism หรือกลไกซื้อขายคาร์บอนเครดิตทันที ข้อกังวลจากประเทศกำลังพัฒนาข้อนี้เกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศพัฒนาแล้วเคยให้คำมั่นว่าจะสนับสนุนทุนมูลค่า 1 แสนล้านดอลล่าร์สหรัฐฯต่อปีเพื่อสนับสนุนการบรรเทาและตั้งรับปรับตัวในประเทศกำลังพัฒนา ต่อในมาตรา 114 แห่งความตกลงปารีส คำมั่นดังกล่าวถูกแก้ไขเป็น ‘ประเทศพัฒนาแล้วเร่งให้มีการระดมทุนจำนวน 1 แสนล้านดอลล่าร์สหรัฐฯต่อปีภายในปี 2020’ ซึ่งแน่นอนว่าไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากขาดข้อกำหนดที่แน่นอนเกี่ยวกับแหล่งทุนและลักษณะของทุน เมื่อถึงปี 2563 กองทุนระดมเงินได้เพียง 8 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ และเมื่อถึงปี 2566 กองทุนมีมูลค่าเพียง 13.5 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 13.5 ของเป้าหมายที่ตั้งไว้เดิม เนื่องจากรัฐบาลของประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศมิได้ลงทุนตามที่ให้คำมั่นไว้
เมื่อเป็นเช่นนี้ โครงการ Non-market Approach ภายใต้มาตรา 6.8 ในอนาคตอย่าง JMAM จะต้องพึ่งพาทุนจากภาคเอกชนมากขึ้น การพึ่งพาทุนจากภาคเอกชนนี้อาจทำให้เกิด ‘ต้นทุนทางเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมที่ไม่พึงปรารถนา’ ตัวอย่างเช่นสมาคมภาคเอกชนที่ถือเป็นผู้สังเกตการณ์ใน UNFCCC เช่นหอการค้าระหว่างประเทศอาจประสบภาวะพิการในเวทีนานาชาติเนื่องจากขาดการมีส่วนร่วมกับปัญหาเพราะมุ่งเน้นไปที่ประเด็นเฉพาะที่ส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของตนเท่านั้น และทุนจากภาคเอกชนอาจเปิดโอกาสให้ประเทศพัฒนาแล้วเลี่ยงความรับผิดตามหลัก CBDR-RC
ยิ่งไปกว่านั้น ผลร้ายที่เกิดจากการเลี่ยงความรับผิดของประเทศพัฒนาแล้วนี้คือทำให้เกิดขั้วอำนาจใหม่ในเวทีสิ่งแวดล้อมโลก ที่เป็นผู้เล่นข้ามพรมแดนเข้ามาเติมช่องว่างนี้อย่างที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วกับกลไก REDD+ ที่สุดท้ายแล้วให้อำนาจแก่ผู้เล่นรายนี้เหนือผู้มีส่วนได้เสียอื่น การแผ่ขยายของกลไกตลาดข้ามพรมแดนนี้ทำให้ภาคเอกชนเข้ามามีอำนาจแทนอำนาจแบบเก่าของภาครัฐผ่านทางการแปลงทรัพยากรเป็นสินค้าและบริการ และใช้อำนาจทุนกำหนดกฎหมายให้แก่กระบวนการแปลงทรัพยากรเป็นสินค้าและบริการนี้ ทำให้ทรัพยากรธรรมชาติกลายเป็นสินทรัพย์ส่วนบุคคลที่ซื้อขายได้ในตลาดโลก กระบวนการนี้เกิดขึ้นแล้วในโครงการประเภท Non-market Approach หลายโครงการ ยกตัวอย่างเช่นโครงการ Adaptation Benefits Mechanism ที่พยายามกำหนดมูลค่าเป็นตัวเงินให้แก่ ‘ภูมิคุ้มกันต่อภาวะโลกร้อน’ ในขณะที่โครงการประเภท Adaptation Benefits Mechanism นี้มุ่งสนับสนุนทุนแก่การตั้งรับปรับตัวในอาฟริกา ก็มีความพยายามที่จะแปลง ‘ภูมิคุ้มกันต่อภาวะโลกร้อน’ ให้เป็นสินค้า และเนื่องจาก ABM ไม่จำกัดอยู่เพียงทุนจากภาครัฐ เจ้าของโครงการจึงสามารถทำการตลาดเชิงพาณิชย์โดยใช้แนวทาง Non-market Approach ภายใต้ความตกลงปารีสได้ตราบเท่าที่ไม่มีการถ่ายโอนผลลัพธ์ข้ามพรมแดน จะเห็นได้ว่าหากขาดการกำกับดูแลโครงการ Non-market Approach ภายใต้มาตรา 6.8 อย่างเข้มงวด ผลกระทบที่ประเทศกลุ่มเปราะบางจะได้รับก็ไม่แตกต่างไปจากผลกระทบที่จะเกิดจากกลไกซื้อขายคาร์บอนเครดิต ที่เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนฟอกเขียว โครงการขาดความยั่งยืน และเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนในชุมชนท้องถิ่น