เขียนโดย Larry Lohmann
วันที่ 25 พฤศจิกายน 2022
แปลและเรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
อ้างอิง https://shorturl.at/gnCO8
ภาพ https://shorturl.at/jAE39
การพึ่งพาระบบ Cap and Trade ที่มิได้มุ่งเป้าไปที่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างพลังงานในระยะยาวเป็นราคาที่รัฐบาลต้องจ่ายในการชักชวนให้ภาคเอกชนยอมรับ Emission Cap ที่รัฐกำหนด เพราะถ้าไม่มีตลาด รัฐก็จะใช้กลไกทางกฎหมายที่จะทำให้ธุรกิจตกที่นั่งลำบากยิ่งกว่า แต่ถ้ามีตลาดซื้อขายคาร์บอนเครดิต รัฐก็สามารถกำหนด Cap ที่ทำให้เกิดต้นทุนคาร์บอนซึ่งจะนำไปสู่ราคาคาร์บอนที่สูงพอที่จะบังคับให้อุตสาหกรรม A ปรับโครงสร้างพลังงานในระยะยาวของตน
อย่างไรก็ตาม หลักการนี้มีจุดอ่อนอยู่สองประการ ประการแรก คำกล่าวอ้างที่ว่ากลไกซื้อขายคาร์บอนทำให้การแก้ปัญหาโลกร้อนง่ายขึ้นสำหรับภาคเอกชนกว่าการใช้กฎหมายบังคับนั้นเป็นเรื่องที่ไม่แน่นอน การแก้ไขปัญหาโลกร้อนโดยภาครัฐที่ไม่ได้ใช้กลไกซื้อขายคาร์บอนเครดิตนั้นมีประวัติศาสตร์มายาวนานเป็นพันปีจนกระทั่งทำให้ในปัจจุบันประเทศอย่างเยอรมนีสามารถลดก๊าซซัลเฟอร์ไดออกไซด์ได้มากกว่าสหรัฐอเมริกา โดยไม่ต้องมีระบบซื้อขายคาร์บอนเครดิต และยังมากกว่าเมื่อสหรัฐอเมริกาประสบความสำเร็จในการจำกัดปริมาณก๊าซโดยไม่ต้องใช้กลไกตลาดคาร์บอนตามมา การกำหนดกฎหมายซื้อขายคาร์บอนเครดิตอาจทำให้สหรัฐอเมริกายอมรับพิธีสารเกียวโตในปี 1997 แต่ในที่สุดแล้ว พิธีสารเกียวโตเองก็ได้รับการพิสูจน์ว่าขาดประสิทธิภาพและสหรัฐอเมริกาก็เลิกใช้มันอยู่ดี
ประการที่สอง กลไกซื้อขายคาร์บอนเครดิตทำให้การบังคับใช้กำหมายเป็นไปได้ยากเนื่องจากทำให้เกิดการเช่าซื้อที่มีแต่ผลเสีย พิธีสารเกียวโต ETS และระบบ Cap and Trade อื่นๆเป็นแนวทางที่เอื้อต่อประโยชน์ของผู้สร้างมลภาวะเป็นหลัก สิทธิในการปล่อยก๊าซส่วนใหญ่สุดท้ายแล้วก็ตกอยู่ในมือของเอกชนรายใหญ่ๆทั้งสิ้น ไม่น่าแปลกใจที่ภาคธุรกิจต่างก็พยายามที่จะซื้อและรักษาสิทธิเหล่านี้ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ยกตัวอย่างเช่นในช่วงแรกๆของโครงการ ETS อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ของยุโรปที่ปล่อยมลภาวะมากต่างก็ได้รับสิทธิในการปล่อยก๊าซ (ซึ่งส่วนมากเป็นการได้เปล่า) มากจนเกินความต้องการหรือเกินปริมาณที่ปล่อยจริง แม้ว่าเรื่องนี้จะทำให้ราคาคาร์บอนเครดิตตกต่ำขนาดหนัก แต่อุตสาหกรรมเหล่านี้ก็ยังทำกำไรได้ด้วยการส่งต่อต้นทุนเสียโอกาสหรือ Opportunity Cost ที่เกิดจากการถือครองคาร์บอนเครดิตแก่ผู้บริโภค ประมาณการกันว่าประเทศในยุโรป 5 ประเทศทำกำไรจาก Cap and Trade ถึง 1.12 แสนล้านดอลล่าร์ในช่วงปี 2008-2012 และรายได้ส่วนใหญ่จากการนี้ก็ถูกนำไปลงทุนในพลังงานฟอสซิล ทำให้ปัญหาโลกร้อนเลวร้ายลงอีก กลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมพยายามที่จะจำกัดมิให้อุตสาหกรรมที่ปล่อยมลภาวะของยุโรปเข้าถึงสิทธิในการปล่อยก๊าซเหล่านี้แต่ก็ไม่สามารถเอาชนะการล็อบบี้โดยภาคอุตสาหกรรมได้ และหลังจากที่นำกลไกนี้มาใช้อีกหลายปี Cap และราคาคาร์บอนก็ยังไม่สามารถทำให้เกิดการปรับโครงสร้างการใช้พลังงานได้
ที่เลวร้ายไปกว่านั้นก็คือช่องว่างในระบบ Cap ของยุโรปทำให้เกิดการนำเข้าคาร์บอนเครดิตจากต่างประเทศจนล้นตลาดและทำให้ Cap ใช้การไม่ได้ และการออกใบอนุญาตปล่อยก๊าซล่วงหน้าก็ไม่กระตุ้นในเกิดการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้าง ดังนั้นเพื่อขจัดปัญหาเหล่านี้ เราจึงต้องอกกฎหมายไม่ให้มีการซื้อขายคาร์บอนเครดิตที่มากเกินความต้องการ และสิทธิในการปล่อยก๊าซจะต้องถูกนำมาประมูลมิใช่ให้เปล่า อย่างไรก็ตามแม้แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่สามารถแก้ปัญหาเกี่ยวกับการที่ภาคธุรกิจและนักเก็งกำไรทั้งหลายจะพยายามหาช่องโหว่ทางกฎหมายที่จะได้ใบอนุญาตมาในราคาที่ถูกที่สุดเว้นแต่จะมีการต่อต้านอย่างแข็งขัน นอกจากนี้การซื้อขายคาร์บอนยังสร้างปัญหาให้แก่องค์กรทางการเมืองขนาดใหญ่ด้วยวาระซ่อนเร้นทางการเมืองเนื่องสภาพภูมิอากาศด้วยการใช้ตัวเลข และศัพท์แสงทางเทคนิคเพื่อก่อให้เกิดความสับสนแม้แต่กับนักสิ่งแวดล้อมและสื่อเองก็ตาม
จุดอ่อนข้อที่สองของทฤษฎีตลาดคาร์บอนได้แก่การซื้อขายคาร์บอนเครดิตทำให้การแก้ไขปัญหาโลกร้อนถูกชักจูงไปสู่ศูนย์กลางความคิดที่ว่าเมื่อคาร์บอนถูกกำหนดราคาแล้ว นโยบายที่เข้มงวดที่กำกับดูแลตลาดและดูแลว่าอุตสาหกรรมจะลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกอย่างเป็นรูปธรรมจะตามมา โชคไม่ดีที่ระดับราคาคาร์บอนที่ต้องการเพื่อที่จะนำไปสู่การลดก๊าซอย่างเป็นรูปธรรมไม่มีทฤษฎีใดยืนยันได้ว่าจะเกิดขึ้นจริงและเป็นไปได้ยากอีกด้วย เช่นเดียวกับแนวคิดที่ว่าจะเลือกใช้แนวทางที่เคยใช้กันมาเพื่อกำกับดูแลราคา ในขณะที่ราคาสามารถให้เหตุผลแก่นักเศรษฐศาสตร์ได้ว่าจะเลือกทางเลือกไหนดี แต่ราคาก็จะไร้ความหมายหากทางเลือกเหล่านั้นไม่เปิดทางให้โครงการของรัฐเข้ามาลงทุนหรือชักจูงงานวิจัยและพัฒนาไปในทิศทางอื่น ตัวอย่างเช่นไม่ว่าราคาน้ำมันจะเพิ่มสูงขึ้นเท่าใด เจ้าของรถก็ไม่หันไปขึ้นรถสาธารณะเว้นแต่ว่าบริการจะดีเยี่ยม
กลไกราคามิใช่ทุกสิ่งทุกอย่าง ราคาไม่เคยนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเทคโนโลยีที่เราต้องการในการแก้ปัญหาโลกร้อน แม้แต่ราคาที่สูงที่สุดก็ไม่กระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยี เว้นเสียแต่ว่าจะตามมาหลังจากการพัฒนาที่ยาวนานและมีข้อผูกมัดทางสังคมและการเมือง ตัวอย่างเช่น ในรัฐแคลิฟอร์เนีย ราคาของใบอนุญาตปล่อยก๊าซอาจสูงถึงครึ่งล้านดอลล่าร์ต่อกิโลกรัมคาร์บอน ราคานี้ดูเหมือนว่าจะสูงพอที่จะกระตุ้นให้โรงไฟฟ้าพลังงานฟอสซิลหันมาสนใจ แต่เนื่องจากโรงไฟฟ้าเหล่านี้ได้ใช้ “เทคโนโลยีลดก๊าซของตนเองอย่างเพียงพออยู่แล้ว” เราจึงพอเดาได้ว่าบริษัทโรงไฟฟ้าและภาครัฐจะหาทางอ้อมที่จะหลีกเลี่ยงการจ่ายค่าใบอนุญาต ดังนั้น ข้อเสนอที่จะสำรองใบอนุญาตมูลค่ารวมนับร้อยล้านดอลล่าร์เพื่อให้ฟรีแก่โรงไฟฟ้าเหล่านี้คือหลักการของระบบตลาดคาร์บอนที่สมเหตุผล แม้แต่ในวงที่จำกัด แนวคิดที่ว่าราคาที่สูงพอจะกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลง แต่ไม่สูงพอที่จะผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจนั้นจึงเป็นภาพลวงตา ดังที่นาย Jim Watson แห่งภาควิชาพลังงาน มหาวิทยาลัยซัสเซกส์ ได้กล่าวไว้ว่า “ราคาคาร์บอนเป็นอาวุธที่ไร้ค่าในสงครามที่จะช่วยมนุษยชาติ รัฐบาลให้ความหวังกับราคาคาร์บอนมากเกินไปว่าจะตอบโจทย์ทุกสิ่งทุกอย่าง กลไกราคาจะต้องไปด้วยกันกับกฎหมายและการพัฒนาเทคโนโลยีที่เราไม่มี ราคาน้ำมันที่พุ่งสูงในช่วงปี 1971 ไม่ได้ทำให้เราต้องการมันน้อยลง คาร์บอนก็เช่นกัน ราคาคาร์บอนที่สูงขึ้นไม่ได้ทำให้เราต้องการพลังงานฟอสซิลน้อยลงแน่นอน” (อ่านต่อวันพฤหัสบดี)