กฤษฎา บุญชัย
สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา, Thai Climate Justice for All
กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ เตรียมผลักดันร่างกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ให้คณะรัฐมนตรีรับรองในอีกไม่ช้า จากร่างเดิมที่เคยถูกร่างขึ้นโดยสำนักงานนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (สผ.) ในปี 2561 และนำออกมารับฟังความเห็นเป็นครั้งแรกในปี 2563 แต่ร่างดังกล่าวถูกวิจารณ์ในหมู่หน่วยราชการและนักวิชาการด้วยกันเองว่าขาดความชัดเจนในเป้าหมาย และแผนงาน ขาดความสอดคล้องกับข้อตกลงระหว่างประเทศ เป็นเพียงการนำเอากลไก แผนงานรัฐที่มีอยู่แล้วมาบรรจุไว้ในร่าง
ในช่วง 6 ปีที่ผ่านมาจากร่างแรกมาถึงร่างปัจจุบัน สถานการณ์การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหรือ “ภาวะโลกเดือด” รุนแรงขึ้นมาก พร้อมกับความตื่นตัวของประชาชน การพัฒนากรอบนโยบายในระหว่างประเทศ และปัจจัยการเมือง เศรษฐกิจ สังคมในระดับโลกก็เปลี่ยนไปมาก ภาวะโลกเดือดกำลังเข้าสู่วิกฤติและกลายเป็นปัจจัยเร่งให้ทุกประเทศเร่งปรับเปลี่ยนนโยบาย แต่ร่าง กม.ฉบับนี้จะตอบโจทย์โลกและประเทศได้จริงหรือ
นับจากความตกลงปารีส 2015 (2558) สหประชาชาติเร่งรัดให้ทุกประเทศเร่งทำแผนลดก๊าซเรือนกระจกให้สอดคล้องกับการคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้เกิน 1.5 องศาฯ ปีที่ผ่านมาได้ยกระดับเป้าหมายโดยเสนอให้โลกต้องลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ร้อยละ 43 (ปีฐาน 2019) ภายในปี 2030 ให้ได้ เพราะขณะนี้ภาวะโลกเดือดได้กระทบประชาชนคนยากจนโดยเฉพาะในซีกโลกใต้ไม่ต่ำกว่า 3 พันล้านคน โลกจึงต้องการนโยบายเร่งด่วนคุ้มครองประชาชนจากความสูญเสียและเสียหาย และการปรับตัวสร้างภูมิคุ้มกันในภาวะโลกเดือด แต่ประเทศพัฒนาแล้วและกลุ่มทุนอุตสาหกรรมทั้งฟอสซิล (ปล่อยก๊าซร้อยละ 70 ของทั้งหมด) ธุรกิจอุตสาหกรรมเกษตรและอาหาร (ปล่อยก๊าซร้อยละ 20) ยังคงเร่งขยายธุรกิจปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้นจนปีที่ผ่านมาปริมาณคาร์บอนฯ ในชั้นบรรยากาศสูงที่สุดในยุคมนุษย์สมัย หลักการเรื่องความรับผิดชอบที่แตกต่างในอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่กำหนดให้ประเทศพัฒนาแล้วรับผิดชอบช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาไม่บรรลุอย่างที่คาดหวัง ความช่วยเหลือจำนวนมากกลายเป็นเงินกู้มากกว่าเงินให้เปล่า หรือไม่ก็เป็นการลงทุนเพื่อชดเชยการปล่อยคาร์บอนของตนต่อไป
ตลาดคาร์บอน และคาร์บอนเครดิตเป็นเครื่องมือทางนโยบายที่ถูกนำมาใช้ชะลอ หรือบ่ายเบี่ยงความรับผิดชอบในการลดก๊าซฯ แทนที่จะลดก๊าซฯ จากกิจกรรมการผลิตอย่างตรงไปตรงมา กลับใช้คาร์บอนเครดิตซึ่งเครื่องมือที่ง่ายและถูกที่สุดมาอ้างการชดเชยคาร์บอน ตลาดคาร์บอนโดยเฉพาะคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจที่ไม่ได้มีการกำหนดเพดานสัดส่วนการปล่อยเหมือนตลาดคาร์บอนภาคบังคับได้รับความสนใจมาก ประเทศร่ำรวยและทุนข้ามชาติพากันใช้คาร์บอนเครดิตมาอ้างการบรรลุเป้าหมายก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์สุทธิ (NetZero)
แต่ผลในทางปฏิบัติ คาร์บอนฯ ที่ปล่อยสู่ชั้นบรรยากาศหลังการเกิดตลาดคาร์บอนฯ ยังคงพุ่งสูง สาธารณชนเริ่มตั้งคำถามต่อคาร์บอนเครดิตว่าไม่ได้ช่วยลดโลกเดือด ขณะที่ชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่น เกษตรกรที่อยู่ในระบบนิเวศต่างๆ ถูกละเมิดสิทธิชุมชนเพราะผืนป่า สายน้ำ ท้องทะเล แปลงเกษตรที่พวกเขาจัดการได้กลายเป็นปัจจัยการผลิตคาร์บอนเครดิตที่ทุนข้ามชาติหมายตาจะครอบครอง
กระบวนการ “ฟอกเขียว” จึงเกิดขึ้นจากระบบตลาดคาร์บอนที่ขาดการแยกแยะระหว่างการกำกับให้ผู้ปล่อยคาร์บอนฯ รับผิดชอบลดคาร์บอนจากกิจกรรมของตนเอง กับการใช้แรงจูงใจเพื่อส่งเสริมผู้คนที่ต้องการลดคาร์บอนฯ และปรับตัวกับโลกเดือด แต่กลับเอาแรงจูงใจนั้นมาช่วยให้ผู้ปล่อยคาร์บอนฯ ไม่ต้องลดคาร์บอนของตนเอง แต่ไปหยิบยืม ลงทุน หรือซื้อจากธรรมชาติ จ้างชุมชนเป็นแรงงานดูแลป่าที่ดูดคาร์บอนฯ
ปัญหาเหล่านี้เป็นปัญหาระดับโลกจนคณะผู้เชี่ยวชาญแห่งประชาชาติด้านลดก๊าซเรือนกระจก NetZero ภาคเอกชน ต้องออกรายงานมาปลายปี 2022 ให้ธุรกิจรายใหญ่ที่ปล่อยคาร์บอนฯ ต้องไม่ใช้คาร์บอนเครดิตมาชดเชยการปล่อยของตน คาร์บอนเครดิตยังเจอปัญหาความล้มเหลวมาตรฐานกรณีมาตรฐาน VERRA และภาคส่วนต่าง ๆ เริ่มไม่เชื่อถือคาร์บอนเครดิตจะช่วยลดโลกเดือดได้ ทำให้ราคาคาร์บอนเครดิตเริ่มตกต่ำ หลายประเทศเริ่มพยายามหาทางออกการลดก๊าซฯ ที่ไม่ใช่ระบบตลาด ดังที่ความตกลงปารีส 2015 มาตรา 6.8 ก็ได้สร้างแพลตฟอร์มสำหรับการกำหนดนโยบายลดก๊าซฯ ที่ไม่ใช่ระบบตลาด
และเมื่อย้อนกลับมาดูสถานการณ์ในประเทศไทย ที่ไทยเผชิญความเสี่ยงต่อภาวะโลกเดือดเป็นอันดับ 9 ของโลกต่อเนื่องมาหลายปี คนยากจน เกษตรกร ชุมชนท้องถิ่นล้วนเผชิญกับความผันผวนภูมิอากาศที่รุนแรงทวีคูณกระทบต่อการดำรงชีพ ส่วนการปล่อยก๊าซฯ ของไทยก็ยังคงเพิ่มสูงขึ้นด้วย แม้จะเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 1 ของการปล่อยทั้งหมดของโลก แต่เป็นอันดับ 20 ของโลก โดยมีธุรกิจพลังงานฟอสซิลยังคงปล่อยก๊าซฯ สูงถึงเกือบร้อยละ 70 และอุตสาหกรรมเกษตรอีกร้อยละ 20
ความท้าทายต่อการกำหนดนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทยจึงอยู่ที่จะสร้างความเข้มแข็งประชาชน ชุมชนจัดการความเสี่ยงมีภูมิคุ้มกันรับมือกับภูมิอากาศได้อย่างไร จะปกป้องคุ้มครอง ฟื้นฟูระบบนิเวศ ฐานทรัพยากรเพื่อเพิ่มสมดุลภูมิอากาศ จะคุ้มครอง ส่งเสริมสิทธิชุมชนท้องถิ่นซึ่งมีบทบาทหลักจัดการนิเวศให้ยั่งยืน พร้อมไปปรับโครงสร้างระบบจัดการทรัพยากรให้มีความยั่งยืนและเป็นธรรม ไม่ให้ผูกขาดที่ทุนรายใหญ่ จะเร่งลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ร้อยละ 40 ภายในปี 2030 ร่วมกับประชาคมโลกได้อย่างไร จะเปลี่ยนผ่านโครงสร้างพลังงานจากฟอสซิลที่ผูกขาดโดยกลุ่มทุน ไปสู่การจัดการพลังงานพลังหมุนเวียนยั่งยืนและกระจายการจัดการไปสู่ประชาชนได้อย่างไร จะเปลี่ยนผ่านเกษตรอุตสาหกรรมทำลายนิเวศไปสู่เกษตรนิเวศของเกษตรกรรายย่อยได้อย่างไร จะแก้ปัญหาการฟอกเขียวจากคาร์บอนเครดิตได้อย่างไร และจะเปลี่ยนผ่านสังคม เศรษฐกิจให้สมดุลกับธรรมชาติตามหมุดหมายปี 2050 ได้อย่างไร
แต่เมื่อพิจารณาจากร่าง พรบ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่หน่วยงานรัฐปัดฝุ่นนำเสนอใหม่ ทั้งหลักคิดและโครงสร้างบริหารจัดการกลับห่างไกลกับสถานการณ์ความจำเป็นของโลกและประเทศ
หลักการของกฎหมาย ไม่ได้สะท้อนเจตจำนงค์ในการเห็นปัญหาหายนะทางนิเวศ ความวิบัติของภูมิอากาศจากการพัฒนาอุตสาหกรรมฐานฟอสซิล ไม่กำหนดเป้าหมายกู้วิกฤติธรรมชาติ สร้างความเป็นธรรมและความยั่งยืนทางนิเวศและสังคมไปพร้อมกัน เป้าหมายมีเพียงแค่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้ยั่งยืนโดยบรรลุเป้าหมายเป็นกลางทางคาร์บอนและก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ โดยมุ่งสร้างภูมิคุ้มกันให้ประเทศจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สร้างรายได้ใหม่จากกลไกราคาคาร์บอน และผลักดันให้เกิดการลงทุนในธุรกิจคาร์บอนต่ำเพื่อพลิกโฉมระบบเศรษฐกิจของประเทศไปสู่เศรษฐกิจที่มีมูลค่าและยั่งยืน
โครงสร้างการบริหารจัดการ ร่างกฏหมายฯ กำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ ซึ่งปัจจุบันมีอยู่แล้วจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ปี 2550 มีอำนาจจัดทำแผนนโยบาย ได้แก่ แผนแม่บท แผนลดก๊าซฯ แผนปรับตัว และแผนจัดสรรสิทธิปล่อยก๊าซฯ ให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐ และบริหารจัดการกลไกตลาดคาร์บอน ลักษณะการจัดโครงสร้างเป็นแบบรัฐรวมศูนย์ มีนายกฯ เป็นประธาน หน่วยงานราชการเป็นแกนหลัก และมีผู้ทรงคุณวุฒิจากผู้เชี่ยวชาญ และภาคเอกชนที่เสนอจากสภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้า และสมาคมธนาคารฯ แต่ไม่กำหนดให้มีภาคประชาสังคม ชุมชนมีส่วนร่วมในกลไกนโยบาย และไม่ออกแบบให้กระจายอำนาจ ไม่มีกลไกจัดการร่วมในระดับท้องถิ่น กลไกดังกล่าวจึงยากที่จะเข้าใจสถานการณ์ปัญหาทางนิเวศลังคม ไม่สามารถออกแบบระบบภูมิคุ้มกันการปรับตัวของชุมชนอย่างมีส่วนร่วมได้
กฎหมายกำหนดมาตรการต่าง ๆ ได้แก่ การรายงานปริมาณการปล่อย กักเก็บ และดูดซับก๊าซเรือนกระจก ซึ่งแม้ออกแบบการควบคุมการจัดทำฐานรายงานการปล่อยก๊าซฯ ของบุคคลและนิติบุคคลไว้ แต่ขาดหลักการและกลไกที่ควรเป็นหัวใจของกฎหมายสิ่งแวดล้อม คือ
- การคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิในสิ่งแวดล้อม (rights to healthy environment) ให้แก่ประชาชนและชุมชน ทั้งสิทธิในการดำรงชีพในสภาพภูมิอากาศที่ดี สิทธิในการเข้าถึงทรัพยากร สิทธิในวิถีชีวิตและการพัฒนาอย่างสมดุลและยั่งยืน สิทธิในการได้รับข้อมูลข่าวสาร สิทธิมีส่วนร่วมในนโยบาย และสิทธิในกลไกยุติธรรมที่จะฟ้องร้องปกป้องสิทธิในสภาพภูมิอากาศที่ดีของประชาชนได้ เป็นต้น โดยทั้งนี้สิทธิในสภาพภูมิอากาศที่ดีของประชาชน รัฐต้องมีหน้าที่คุ้มครอง ไม่สามารถละเมิดด้วยผลประโยชน์อื่นใด ไม่สามารถเอาสิทธิดังกล่าวไปแลกเปลี่ยน ชดเชย ถ่ายโอนดังที่ปรากฏเป็นการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซฯ ภายใต้ระบบตลาดคาร์บอนที่ปรากฏในกฎหมายฉบับนี้
- ต้องมีเป้าหมายการเปลี่ยนผ่านสังคมในทุกภาคส่วนให้รับผิดชอบต่อปัญหาโลกเดือด ตามหลักความรับผิดชอบที่แตกต่าง ที่ผู้ปล่อยคาร์บอนฯ มากจะต้องรับผิดชอบมาก และเปลี่ยนผ่านสู่สังคมเกื้อกูลนิเวศ ไม่ใช่แค่สังคมเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ
- ต้องมีอำนาจจัดการทุกนโยบาย แผน กิจกรรมปล่อยก๊าซเรือนกระจกและส่งผลกระทบนิเวศอย่างจริงจัง เช่น แผนพลังงานแห่งชาติ แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า นโยบายและแผนเขตเศรษฐกิจ นโยบายและแผนจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และโครงการลงทุนขนาดใหญ่ทุกประเภท
- ต้องกำหนดเพดานและควบคุมการปล่อยก๊าซฯ ของแต่ละภาคส่วนให้สอดคล้องกับเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกของโลก จัดการปัจจัยแวดล้อมที่ส่งผลต่อภาวะโลกรวนตามหลักความเป็นธรรมทางนิเวศ เศรษฐกิจ สังคม
- ต้องมีระบบการช่วยเหลือ คุ้มครอง ส่งเสริม สร้างความเข้มแข็งชุมชน ประชาชนต่อการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศให้ชัดเจนและจัดสรรทรัพยากรเพื่อคุ้มครองส่งเสริมให้เพียงพอ
- มีระบบป้องกันการฟอกเขียว ตามคำแนะนำของสหประชาชาติ เพื่อไม่ให้เกิดการนำคาร์บอนเครดิตไปชดเชยหรือส่งเสริมธุรกิจที่ปล่อยก๊าซฯ ของตน และต้องป้องกันไม่ให้การผูกขาด ครอบงำ ซึ่งจะป้องกันได้จริง ร่างกฎหมายฯ ต้องมีระบบจัดการลดก๊าซที่มากไปกว่ากลไกตลาด หรือสามารถให้รัฐและสังคมกำกับกลไกตลาดได้
- ต้องมีโครงสร้างที่กระจายอำนาจและสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกระดับ
แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่มีหลักคิดและแนวทางปกป้องสิทธิในสภาพภูมิอากาศของประชาชนตามที่กล่าวมาเลย มีหลักการและแนวทางต่าง ๆ ที่จะสร้างปัญหามากมาย เช่น
- การสร้างตลาดคาร์บอน ด้วยการกำหนดสิทธิปล่อยก๊าซฯ กลไกราคาคาร์บอน ตลาดคาร์บอนเครดิต และภาษีคาร์บอนมาเสริม ซึ่งทั้งหมดเป็นกลไกตลาดกึ่งเสรี ที่ให้ตลาดเป็นกลไกขับเคลื่อนหลัก โดยมีรัฐทำหน้าที่กำกับกติการของตลาดคาร์บอนมีประสิทธิภาพ เติบโต สร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ ขณะที่ประชาคมโลกใช้แนวนโยบายลดก๊าซฯ หลายด้าน เช่น ภาษีคาร์บอนเป็นหลัก หรือสร้างนโยบายลดก๊าซฯ ที่ไม่ใช่กลไกตลาดดังที่สหประชาชาติกำลังพัฒนา เพราะเห็นข้อจำกัดของระบบตลาดคาร์บอนชัดเจนมากขึ้น สอดคล้องกับที่เครือข่ายประชาสังคมในประเทศไทยเองก็วิจารณ์ปัญหาคาร์บอนเครดิตกับการฟอกเขียวมาตลอด แต่ผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ลังเลที่จะใช้ตลาดคาร์บอนเป็นกลไกหลักโดยไม่ศึกษาผลกระทบที่จะเกิดขึ้น
- บัญญัติให้การปล่อยก๊าซฯ ที่สร้างวิกฤติให้โลกเป็นสิทธิอันชอบธรรมตามกฎหมายในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยสิทธินั้นรัฐจะเป็นกลไกประสานให้กลไกตลาดจัดสรรอุปสงค์อุปทานซื้อขายแลกเปลี่ยนสิทธิหรือคาร์บอนเครดิต
- นิยามคาร์บอนเครดิตไว้คลุมเครือสับสน แทนที่จะทำให้นิยามคาร์บอนเครดิตชัดเจนตรงไปตรงมาว่าคือ การซื้อขายสิทธิปล่อยหรือลดคาร์บอนในฐานะทรัพย์สิน แต่นิยามว่าเป็นปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ลดหรือกักเก็บได้จากการดำเนินกิจกรรมการลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งได้รับการรับรองและบันทึกตามมาตรฐานการรับรองคาร์บอนเครดิต ทั้งที่ปริมาณก๊าซฯ ที่บันทึกได้ก็เป็นเพียงตัวเลขแสดงการกักเก็บหรือลดคาร์บอนฯ เช่น การจัดการป่าช่วยดูดซับคาร์บอนฯ ได้เท่าไหร่ แต่เมื่อใดก็ตามที่เราเอาข้อมูลปริมาณคาร์บอนฯ ที่วัดได้จากกิจกรรมให้เป็นทรัพย์สินเพื่อการค้าขาย นั่นคือคาร์บอนเครดิตในความหมายที่แท้จริง
- ใช้โครงสร้างรวมศูนย์ โดยมีหน่วยงานรัฐ และให้เอกชนมีส่วนร่วมเพื่อจัดการตลาด แต่ไม่กระจายอำนาจ และสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน
ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ใช่เครื่องมือนโยบายที่ประชาชนจะใช้ปกป้องนิเวศ กู้วิกฤติโลกเดือด ลดก๊าซเรือนกระจก คุ้มครองสิทธิในสภาพภูมิอากาศที่ดีของประชาชน ลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศ แต่เป็นเครื่องมือของรัฐทุนนิยมที่มุ่งสร้างกลไกตลาดคาร์บอนเสรี คุ้มครองส่งเสริมการปรับตัวของกลุ่มทุนจากแรงกดดันทางนโยบายโลกเดือดในระดับสากล กระตุ้นเศรษฐกิจด้วยธุรกิจคาร์บอน และส่งเสริมการลงทุนคาร์บอนเครดิตข้ามชาติ
เมื่อไม่เป็นไปตามเจตนารมย์ของประชาชนที่จะกู้วิกฤติโลกเดือด และเปลี่ยนผ่านสังคมให้เกื้อกูลนิเวศ มีความเป็นธรรมทางนิเวศและสังคม สร้างความหวังต่ออนาคตของลูกหลานในภายหน้า รัฐบาลจะยังเดินหน้าผลักดันกฎหมายเพื่อผลประโยชน์ทุน โดยสวนกระแสโลกและประชาชนอีกหรือ