ประสาท มีแต้ม | 21 พฤษภาคม 2021
ในช่วงหน้าร้อนของทุกปี เรามักจะได้ยินเสียงบ่นจากคนในบ้านหรือเพื่อนฝูงว่า “เดือนนี้ค่าไฟฟ้าแพงจัง” ทั้งๆ ที่ในบางปีอัตราค่าไฟฟ้าต่อหน่วยก็ไม่ได้เพิ่มขึ้นจากช่วงเดือนที่ผ่านมา ที่เป็นเช่นนี้สามารถอธิบายได้ด้วยเหตุผลง่ายๆ ตรงไปตรงมา 2 ประการ คือ (1) เราใช้ไฟฟ้ามากขึ้นเพราะอากาศร้อน และ (2) อัตราค่าไฟฟ้าเป็นอัตราก้าวหน้า ยิ่งใช้จำนวนมาก อัตราต่อหน่วยก็ยิ่งสูง
แต่สาเหตุที่ค่าไฟฟ้าแพงที่ผมจะกล่าวถึงในวันนี้ เป็นเรื่องที่ไม่ตรงไปตรงมา ไม่ปกติ และมีความซับซ้อนพอสมควร แต่ก็ไม่ใช่เรื่องยากที่จะทำความเข้าใจนะครับ
เรื่องที่นี้ว่าเกิดจากนโยบายของรัฐบาลหลายรัฐบาลมาแล้ว ตั้งแต่ประมาณปี 2537 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นปีที่เราเริ่มมีโรงไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) โดยอ้างว่า “รัฐมีนโยบายในการส่งเสริมให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้า” ตั้งแต่ปี 2532
ก่อนปี 2537 โรงไฟฟ้าทั้ง 100% เป็นของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่ด้วยนโยบายดังกล่าว เมื่อสิ้นปี 2563 โรงไฟฟ้าของ กฟผ. เหลืออยู่เพียงประมาณ 35% และภายใต้แผนพัฒนาพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (แผนพีดีพี 2018) ในปี 2580 จะเหลือเพียง 24% เท่านั้น
ประเด็นเรื่องโรงไฟฟ้าจะเป็นของรัฐหรือเป็นของเอกชนรายใหญ่ อย่างไหนจะมีผลดีต่อประชาชนมากกว่ากัน ผมจะขอไม่นำเสนอในที่นี้เพราะมันหลายมุม แต่มุมที่ผมจะนำเสนอก็คือ แผนพีดีพี (ทุกแผน) ได้กำหนดให้เรามีโรงไฟฟ้าสำรองล้นเกินมาตรฐานสากล จนในปีนี้ได้เกินไปแล้วกว่า 3 เท่าตัว
แต่เนื่องจากสัญญาระหว่างโรงไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่กับ กฟผ. (ซึ่งเป็นผู้บริหารจัดการระบบการผลิตและสายส่งไฟฟ้าทั้งประเทศ) เป็นแบบ “ไม่ใช้ก็ต้องจ่าย (take or pay)” ดังนั้น เราจึงมีโรงไฟฟ้าที่ไม่ได้เดินเครื่องหรือเดินเครื่องไม่เต็มกำลังตามศักยภาพจำนวนมาก
โดยอาศัยข้อมูลจาก กฟผ. พบว่าตลอดปี 2563 โรงไฟฟ้า IPP จำนวน 12 บริษัทซึ่งกำลังการผลิตรวมกัน 15,009 เมกะวัตต์ (หมายเหตุ อาจจะคลาดเคลื่อนเล็กน้อย) ได้เดินเครื่องเฉลี่ยเพียง 35% ของเวลาทั้งปี ในจำนวนนี้มี 2 โรงที่เดินเครื่องได้มากกว่า 94% ในขณะที่มี 4 โรงที่เดินเครื่องเพียง 15-19% เท่านั้น และอีก 3 โรงที่ไม่ได้เดินเครื่องเลย)
กล่าวเฉพาะ 3 โรงที่ไม่ได้เดินเครื่องตลอดทั้งปี (มีกำลังผลิตรวม 2901 เมกะวัตต์) แต่ก็ยังได้รับเงินในรูปของ “ค่าความพร้อมจ่าย” รวม 9,166 ล้านบาท ค่าใช้จ่ายดังกล่าวนี้มีผลทำให้ค่าไฟฟ้าทั้งประเทศแพงขึ้นประมาณ 5 สตางค์ต่อหน่วย (ย้ำเฉพาะ 3 โรงนี้เท่านั้น) นี่คือสาเหตุสำคัญประการที่หนึ่งที่ทำให้ค่าไฟฟ้าเราแพงกว่าที่ควรจะเป็น
คราวนี้มาดูสาเหตุสำคัญประการที่สอง คือ การอุดหนุนพลังงานหมุนเวียน
การใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นเรื่องที่ดีครับ เพราะเท่ากับเป็นการลดการเผาพลังงานฟอสซิลซึ่งปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เป็นต้นเหตุให้เกิด “โลกร้อน” แต่ในอดีตพลังงานหมุนเวียงยังมีราคาแพงเมื่อเทียบกับพลังงานฟอสซิล ดังนั้น จึงเป็นการสมควรแล้วที่รัฐบาลได้อุดหนุนพลังงานหมุนเวียนซึ่งได้แก่ พลังงานแสงอาทิตย์ด้วยโซลาร์เซลล์ พลังงานลม และชีวมวล เป็นต้น
นั่นคือหลักการนะครับ แต่ในทางปฏิบัติแล้วอยู่ที่รายละเอียดว่า ใครเป็นผู้กำหนด อัตราเท่าใด เวลานานเท่าใด จำนวนเท่าใด กระบวนการพิจารณามีความโปร่งใสและเป็นธรรมหรือไม่ รวมทั้งการรู้เท่าทันสถานการณ์ในอนาคตด้วย
กล่าวเฉพาะโซลาร์เซลล์ซึ่งเป็นเทคโนโลยีที่มีความก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าลดลง การกำหนดราคาอุดหนุนจึงต้องมีการปรับลดลงให้ทันต่อสถานการณ์ เท่าที่ผมทราบประเทศเยอรมนีเขาตราเป็นระเบียบว่าจะต้องมีการปรับราคารับซื้อลงทุกเดือน เดือนละประมาณ 0.25% แต่ของประเทศไทยเรามีความล่าช้าตามสไตล์ระบบราชการ
นอกจากประเด็นเทคโนโลยีและรายละเอียดในการอุดหนุนดังกล่าวแล้ว ข้อดีของโซลาร์เซลล์ก็คือสามารถกระจายตัวไปอยู่ตามหลังคาบ้านผู้ของอยู่อาศัยได้ เป็น “โรงไฟฟ้าบนหลังคาบ้าน”
ดังนั้น หากรัฐบาลมีความตั้งใจจะลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจซึ่งประเทศไทยเราสูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก ก็สามารถใช้โซลาร์เซลล์มาเป็นเครื่องมือหรือให้ประชาชนมี “ธนาคารบนหลังคาบ้านตนเอง” ได้
นั่นคือ รัฐบาลสามารถกำหนดนโยบายเพื่อให้ประชาชนที่ต้องจ่ายค่าไฟฟ้ามาตลอดได้กลายมาเป็นทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคในคนคนเดียวกันได้ หรือที่เรียกว่า prosumer เพื่อลดรายจ่ายและสร้างรายได้ให้กับครอบครัว
แต่สิ่งที่รัฐบาลไทยได้ลงมือทำจริงๆ นั้นสามารถดูได้จากผลงานวิจัยที่ผมตัดมานำเสนอในที่นี้ครับ
นับถึงปี 2556 (หรือ 2013) ได้มีการติดตั้งโซลาร์เซลล์จำนวน 776 เมกะวัตต์ ในจำนวนนี้เป็นของบริษัทผลิตไฟฟ้าเกือบทั้งหมด ตรงกันข้ามกับประเทศอิตาลีและสหราชอาณาจักรอย่างชิ้นเชิงที่เกือบทั้งหมดเป็นเจ้าของบ้าน
การอุดหนุนพลังงานหมุนเวียนจากโซลาร์เซลล์ได้กำหนดให้มีการอุดหนุน 2 แบบ คือ แบบส่วนเพิ่ม (adder) จากค่าไฟฟ้าปกติ เช่น ในปี 2549 เพิ่มอีก 8 บาท (อายุ 10 ปี) ปี 2553 ส่วนเพิ่มเหลือ 6.50 บาท (อายุ 10 ปี)
การอุดหนุนอีกแบบหนึ่ง อัตราคงที่ตลอดอายุสัญญา (feed-in tariff, FiT) ในปี 2557 (มติ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ 15 ส.ค. และ 22 ต.ค. 2557) กำหนดอัตรารับซื้อคงที่สำหรับโซลาร์ฟาร์มคงที่ 5.66 บาทต่อหน่วย อายุ 25 ปี จำนวน 2,800 เมกะวัตต์ โดยเริ่มขายไฟฟ้าในปี 2558 (ที่มา: เอกสารประกอบการบรรยาย 24 ก.พ. 2558 ของ กกพ.)
การกำหนดอัตราดังกล่าวเหมาะสมกับแต่ละช่วงเวลาหรือไม่ เรามาดูข้อมูลจากประเทศอื่นเพื่อเปรียบเทียบกันครับ ผู้ชนะการประมูลโซลาร์ฟาร์ม (ติดตั้งดิน) ในทวีปเอเชีย (ไม่รวมจีน) โดยเริ่มขายไฟฟ้าในปี 2559 จะได้รับราคาเฉลี่ยที่ 2.66 บาทต่อหน่วยเท่านั้น (อัตราแลกเปลี่ยน 31 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ, ข้อมูลจาก https://www.iea.org/) โปรดสังเกตว่า แม้ราคาของไทยจะเริ่มก่อนค่าเฉลี่ยในเอเชียประมาณ 1 ปี แต่ราคาของเราสูงกว่าของเขาสองเท่าตัว
โดยสรุปสำหรับกรณีการโซลาร์เซลล์ นอกจากจะมีการอุดหนุนในราคาสูงเกินแล้ว ยังสนับสนุนเฉพาะบริษัทผลิตไฟฟ้า (ระดับหลายเมกะวัตต์) พร้อมๆ กับการกีดกันไม่ยอมให้มีการติดตั้งบนหลังคาบ้านด้วยมาตรการต่างๆ เช่น อัตรารับซื้อไม่จูงใจ ระยะเวลารับซื้อแค่ 10 ปี และขั้นตอนที่ไม่จำเป็นอีกเยอะ
คราวนี้มาดูจำนวนเงินที่รัฐบาลอุดหนุนพลังงานหมุนเวียน (รวมถึงพลังงานลม และชีวมวล ด้วย)
จากรายงานประจำปี 2563 ของ กฟผ. (หน้า 20) พบว่า “ค่าใช้จ่ายจากการส่งเสริมการรับซื้อไฟฟ้า
จากพลังงานหมุนเวียนตามนโยบายของภาครัฐ ได้แก่ Adder และ FiT ยังใกล้เคียงกับปี 2562 ที่ประมาณ 51,955 ล้านบาท” แสดงว่าเป็นมาหลายปีแล้ว
เนื่องจากผมได้สืบค้นข้อมูลเรื่องนี้จากข้อมูลดิบของ กฟผ. และจากเอกสารการปรับค่าเอฟที (Ft หรือค่าไฟฟ้าผันแปร) ของสำนักงานคณะกรรมการกิจการพลังงาน ผมจึงขอนำเสนอให้ดูกันชัดๆ คืออุดหนุนจำนวน 53,711 ล้านบาท (ตัวเลขแตกต่างกันเล็กน้อย) พบว่า ค่าไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นจากการส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนทั้งปี 2563 เฉลี่ย 29.8 สตางค์ต่อหน่วยไฟฟ้า โดยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น
ถ้ารวมเพียง 2 กรณีนี้เข้าด้วยกัน คือ ค่าโรงไฟฟ้า 3 โรงไม่เดินเครื่องตลอดทั้งปี และค่าส่งเสริมพลังงานหมุนเวียน ก็จะทำให้ค่าไฟฟ้าแพงขึ้นกว่าที่ควรจะเป็นถึง 35 สตางค์ต่อหน่วย หรือเกือบร้อยละ 10 ของค่าไฟฟ้าที่เราจ่ายอยู่ในปัจจุบัน นับว่ายังโชคดีที่ราคาก๊าซธรรมชาติลดลงมาก มิฉะนั้นค่าไฟฟ้าจะแพงกว่านี้อีก
เพื่อให้เห็นภาพที่แตกต่างไปจากบ้านเรา ผมจึงนำข้อมูลเกี่ยวกับการสนับสนุนโซลาร์เซลล์ของประเทศออสเตรเลียมาเปรียบเทียบ
จาก “Solar Report January 2021” จัดทำโดย Australian Energy Council พบว่า นับถึงสิ้นปี 2563 มีการติดโซลาร์เซลล์บนหลังคาสำหรับผู้อยู่อาศัยและธุรกิจขนาดเล็กจำนวน 2.66 ล้านหลังคา (ออสเตรเลียมีประชากรประมาณ 26 ล้านคน) เฉพาะในปี 2020 มีการติดตั้งเพิ่มขึ้น 26,000 เมกะวัตต์ จำนวน 3.34 แสนชุด ประมาณครึ่งหนึ่งมีขนาด 6.5-9.5 กิโลวัตต์
ในปี 2563 โซลาร์เซลล์ขนาดเล็ก (ไม่เกิน 100 กิโลวัตต์) ผลิตไฟฟ้าได้ 9,452 ล้านหน่วย คิดเป็น 4.2% ของไฟฟ้าที่ผลิตทั้งประเทศ (https://www.regalgrid.com/en/magazine/facts-about-solar-energy-australia/) ถ้าแปลงเป็นมูลค่าไฟฟ้าในบ้านเราก็เกือบ 4 หมื่นล้านบาทต่อปี
ขณะนี้รัฐบาลของเกือบทุกรัฐมีโครงการการปล่อยเงินกู้โดยไม่คิดดอกเบี้ยคิดเป็นเงินไทยประมาณ 1 แสนบาท รัฐวิกตอเรียและรัฐออสเตรเลียใต้จะให้ส่วนลดสูงถึงเกือบหนึ่งแสนบาทสำหรับผู้ติดตั้งโซลาร์และแบตเตอรี่ เป็นต้น
กลับมาดูกรณีบ้านเราอีกครั้ง ล่าสุดรัฐบาลได้ออกมาตรการลดค่าไฟฟ้าเพื่อลดความเดือดร้อนจากสถานการณ์โควิด-19 สำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าเดือนละไม่เกิน 150 หน่วย (กรณีที่เกิน 150 หน่วย ผมอ่านไม่รู้เรื่องครับ-ไม่อดทนพอ) เป็นเวลา 2 เดือนคือ พฤษภาคมกับมิถุนายน โดยให้ใช้ฟรีเดือนละ 90 หน่วย ผมได้ค้นข้อมูลเก่าดูแล้วพอประมาณได้ว่า ส่วนลดเฉพาะดังกล่าวคิดเป็นเงินประมาณ 4,000 ล้านบาท
การช่วยเหลือดังกล่าวเป็นสิ่งที่ดีครับ แต่ถ้าเสริมด้วยการให้รัฐบาลปล่อยเงินกู้สัก 10,000 ล้านบาท (โดยไม่คิดดอกเบี้ยแบบออสเตรเลีย) เพื่อติดโซลาร์เซลล์สัก 1 แสนหลังคา ให้แล้วเสร็จภายใน 6 เดือน คาดว่าจะมีการจ้างงานถึง 6 พันคน ได้ค่าแรงประมาณ 150 ล้านบาท เงินจะหมุนไปเท่าไหร่
รัฐบาลเองก็รู้ว่าปัญหาสำคัญอย่างหนึ่งของโควิด-19 ก็คือทำให้คนตกงานมิใช่หรือ
รัฐบาลนี้ชอบคิดอะไรสั้นๆ คิดอะไรยาวๆ อย่างเชื่อมโยงเพื่อแก้ปัญหาอย่างบูรณาการไม่เป็น หรือมีอะไรมาบังตา บังแดด เราจะเรียกว่าเป็นเรื่องปกติหรือไม่ปกติของรัฐบาลไทยดีครับ
