กฤษฎา บุญชัย
Governance for Sustainable Development Forum (GSD Forum)
เวทีความร่วมมือแผนปฏิบัติการธรรมาภิบาลเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
หัวข้อ: “ธรรมาภิบาลป่าไม้: การจัดการร่วมของชุมชน สู่ป่าแห่งอนาคต”
วันเสาร์ที่ 20 พฤศจิกายน 2564 (16.00 – 17.00 น.)
เราอยู่ในยุคที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ต้องการพื้นที่ป่าเพิ่มขึ้น ความหลากหลายทางชีวภาพไม่เพียงพอต่อการรักษาระบบนิเวศ แต่รวมถึงเรื่องความมั่นคงทางอาหารความกินดีอยู่ดี ขณะที่คนทั่วโลก 1,500 ล้านคนต้องพึ่งพิงทรัพยากรจากป่า แต่เดิม FAO หรือ IUCN หน่วยงานด้านป่าไม้และสัตว์ป่ามองชุมชนเป็นปัญหาของการจัดการป่าอนุรักษ์ แต่ ปัจจุบันมีความเห็นร่วมกันว่า ชุมชนท้องถิ่นมีบทบาทการอนุรักษ์และฟื้นฟูป่า ตัวอย่างงานวิจัย FAO ที่ผืนป่าอะเมซอน แถบบราซิล เปรู โบลิเวียและอื่นๆ นับร้อยกรณี พบว่าพื้นที่ป่าที่ชุมชน ชนพื้นเมืองดูแลอาศัย ใช้ประโยชน์และจัดการ สามารถปกป้องป่าและเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพได้มากกว่าพื้นที่ป่าที่ไม่มีชุมชนดูแลถึงสองเท่า
สำหรับประเทศไทย ธรรมาภิบาล คือ good governance คือ คุณลักษณะและสภาวะการเมืองและการบริหารสาธารณะที่ดี ซึ่งธรรมาภิบาลป่าไม้เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างการเมืองอำนาจโดยไทยมีรูปแบบระบบรัฐราชการอำนาจนิยม กลุ่มทุนอุปถัมภ์และผูกขาด และการเสื่อมถอยของประชาธิปไตย ซึ่งควรมีหลักการจำกัดอำนาจรัฐ เพื่อปกป้องสิทธิ เสรีภาพและเพิ่มอำนาจประชาชน แต่การอ้างธรรมาภิบาลป่าไม้บนฐานรัฐอำนาจนิยม (อำนาจรัฐเป็นศูนย์กลางในการผูกขาด ควบคุม ด้วยระบบกฎหมาย กลไกรัฐ) ที่ตรึงปัญหาและความขัดแย้งมายาวนานตั้งแต่รัฐชาติสมัยใหม่ ทำให้เกิดประวัติศาสตร์โศกนาฏกรรมต่อป่าและประชาชนมาต่อเนื่องยาวนานจนถึงทุกวันนี้ ได้แก่
- สัมปทานไม้ต่อเนื่องยาวนาน 100 กว่าปี เกิดผลกระทบต่อสิ่งมีชีวิตทางระบบนิเวศและต่อผู้คนครั้งใหญ่
- กลุ่มธุรกิจอุตสาหกรรมเกษตรอาหารที่เป็นตัวขับเคลื่อนพืชเชิงเดี่ยว ได้ทำลายพื้นที่ป่าเป็นพื้นที่เกษตรเพื่อธุรกิจ เพื่อการส่งออกซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลก แต่กลับทำให้สังคมโทษไปว่าชาวบ้านเป็นต้นเหตุ
- โครงการกิจกรรมที่มีผลต่อพื้นที่ เช่น การสร้างเขื่อน เหมืองแร่ ถนน เมือง ฯลฯ
- การเอาระบบป่าอนุรักษ์แบบสุดขั้ว มากีดกัน ปิดกั้นสิทธิชุมชนที่ดำรงอยู่ในพื้นที่ป่ามาก่อนเกิดรัฐชาติ
ดังนั้นเรายังไม่เห็นป่าแห่งอนาคต เพราะด้วยวิธีคิดที่เป็นมายาคติ 4 ประการคือ
1.“ป่า” เป็นเรื่องความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ จากการทำไม้ สู่เหมืองแร่ พืชพาณิชย์ การท่องเที่ยว และคาร์บอนเครดิต
2. “ป่า” เป็นสรวงสวรรค์บริสุทธิ์ที่ต้องปลอดคน (ชุมชน) ขณะที่ประวัติศาสตร์ไทยมีคนอยู่ในพื้นที่ป่าอยู่แล้วแต่เราอยากสร้างพื้นที่ป่าที่ปลอดคนที่เคยไม่อยู่จริง แต่กลับพยายามสถาปนาความเป็น “จริง” ด้วยการประกาศเขตป่าครอบทับชุมชน และปฏิเสธการดำรงอยู่ของชุมชน ทำให้ชุมชนเป็นผู้ผิดกฎหมาย หรือกลายเป็นคนบุกรุก (ขณะนี้มีชุมชนอยู่ในป่าอนุรักษ์ไม่ต่ำกว่า 4 พันชุมชน) สลายโศกนาฏกรรมการทำลายป่าต่างๆ แทนที่ด้วยมายาคติว่าปัญหามาจากชุมชน
3. “ป่า” คือ แดนอำนาจผูกขาดเบ็ดเสร็จของรัฐ ในนามของความมั่นคงของชาติที่ต้องขจัดอิทธิพลทั้งการตัดไม้ การค้ายาเสพติด ชนกลุ่มน้อย คนหนีรัฐ ฯลฯ ป่าจึงเป็นพื้นที่ที่รัฐจะไม่ยอมกระจายอำนาจ เพื่อสิทธิชุมชน เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ฯลฯ
4. “ป่า” ถูกใช้เป็นหน้าตาและศักดิ์ศรีของรัฐ เพื่อใช้แสดงออกนานาประเทศ เช่น การพยายามผลักดันมรดกโลกกรณีป่าแก่งกระจาน แม้จะถูกวิจารณ์การละเมิดสิทธิชาวกะเหรี่ยงบางกลอยก็ตาม แต่เมื่อได้สำเร็จ รัฐก็ไม่ได้มีหลักประกันพื้นที่ป่ามรดกโลกทั้งหลายจะไม่ถูกรัฐใช้เอาไปพัฒนาอย่างอื่น
คำถามคืออะไรคือ Soft Power ที่ทำให้สิ่งเหล่านี้ดำรงอยู่ได้ นั่นคือ การสร้างความกลัวให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งเป็นหนึ่งในกลไกอุดมการณ์ของรัฐ ที่สร้างมายาคติ “ป่าบริสุทธิ์” เป็น “My Precious” ที่จะถูกทำร้าย โดยเฉพาะจากชุมชนในป่า แต่กระบวนการสร้างความกลัวนั้นไม่ขยายไปถึงตัวนโยบาย กลไกของรัฐและทุนเองที่เป็นสาเหตุทำลายป่า นั่นทำให้รัฐ สังคมและนักอนุรักษ์ (ซึ่งเป็นทั้งนักอนุรักษ์ธรรมชาติ และอนุรักษ์นิยมทางการเมือง) มองชุมชนในพื้นที่ป่าเป็นปรปักษ์ ละเลยโศกนาฏกรรมเชิงโครงสร้าง และพากันมุ่งสถาปนา “ธรรมาภิบาล” รัฐอำนาจนิยม ที่รัฐคือศูนย์กลางของความถูกต้อง ชอบธรรมในการใช้กฎหมาย กลไกควบคุม ปิดล้อม ชุมชนในพื้นที่ป่า ปฏิเสธธรรมาภิบาลแนวเสรีนิยมที่มุ่งความโปร่งใส ความเท่าเทียม ความมีประสิทธิภาพ ตรวจสอบ ความพร้อมรับผิด และการมีส่วนร่วม และปฏิเสธธรรมาภิบาลสิทธิชุมชน ที่เน้นวิถีแห่งปกป้องฐานทรัพยากร การเกื้อกูลจัดการทรัพยากรร่วมเพื่อชีวิตของชุมชนทั้งในทางนิเวศ เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม
เกิดการลบเลือน
- คุณค่าภูมิทัศน์ป่าของไทยที่เป็นป่าเขตร้อนชื้นซึ่งมีความหลากหลายทางชีวภาพผสานไปกับความหลากหลายทางวัฒนธรรม
- ลบเลือนประวัติศาสตร์การตั้งถิ่นชุมชนในป่าและวิถีประเพณีวัฒนธรรมซึ่งมีมาก่อนรัฐชาติ
- สร้างความไม่เข้าใจและไม่ยอมรับระบบการจัดการร่วมของชุมชน ที่อยู่บนฐานสิทธิเสรีภาพ การมีอำนาจต่อรอง ของชุมชน การยอมรับอิสระและความหลากหลาย และการยึดโยงด้วยความไว้วางใจ ถึงแม้มีการร่วมจัดการพื้นที่ของชุมชน ร่วมจัดการพื้นที่กับภาคีข้างนอก ร่วมจัดการกับภาครัฐในพื้นที่ป่าจนกลายเป็นโครงการนำร่องมากมายมาหลายสิบปี แต่กลับไม่ได้รับการพัฒนาให้เกิดการเปลี่ยนนโยบาย กฎหมายป่าไม้แต่อย่างใด
แต่ความหวังยังมีจากการลุกขึ้นสู้ของคนตัวเล็กตัวน้อย นโยบายสัมปทานไม้ล้มเลิกไปได้เพราะชุมชนในพื้นทีป่าร่วมกับประชาสังคมคัดค้าน รวมไปถึงโครงการสร้างเขื่อน เหมืองแร่และอื่นๆ ที่ประชาชนคัดค้าน มีชุมชนจำนวนไม่น้อยหมื่นกว่าแห่งในพื้นที่ป่าสงวนลุกขึ้นมาจัดการป่าชุมชน ขณะที่รัฐพยายามเข้ามารับรองในภายหลัง มีรูปแบบจัดการป่าหลากหลาย ทั้งป่าครอบครัว ป่าชุมชน โฉนดชุมชน เขตวัฒนธรรมพิเศษของชนเผ่ากะเหรี่ยงและชาวเล ชุมชนจัดการลุ่มน้ำ และชุมชนชายฝั่ง บนฐานอำนาจที่ชุมชนจัดการเพื่อการดำรงชีพของชุมชนและสร้างบริการนิเวศให้แก่สังคม มีการสร้างนวัตกรรม เช่น ชุมชน 7 พื้นที่ในภาคเหนือ ร่วมกับอบต.จัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ มีการทำงานวิจัยเชิงปฏิบัติการ ใช้เทคโนโลยี GIS และอื่นๆ มาสำรวจศึกษา ผลจากการที่ชุมชนทั้งหลายไม่ยอมจำนนต่อระบบอำนาจนิยมของรัฐ ทำให้ป่าของประเทศยังคงดำรงอยู่ หลายพื้นที่เกิดการฟื้นฟู สร้างบริการนิเวศและสังคมแก่ชุมชน ประเทศ สอดคล้องกับข้อค้นพบและแนวนโยบายระดับสากล เช่น ข้อตกลงป่าไม้สหประชาชาติ ข้อตกลงเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อนุสัญญาความหลากหลายทางชีวภาพ ที่ล้วนรับรองส่งเสริมสิทธิชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่ป่าทุกประเภท ในฐานะเป็นกลุ่มคนที่มีบทบาทรักษาป่า ซึ่งหลายประเทศได้พัฒนารูปธรรรมไปไกลแล้ว เช่น ในออสเตรเลีย แคนาดา มีระบบกฎหมายรองรับเขตชนพื้นเมืองในป่าอนุรักษ์ (Indigenous Protected Area: IPA) กัมพูชา เนปาล และอีกมากมีเขตชุมชนในป่าอนุรักษ์ ยังเหลือแต่รัฐราชการไทย ที่ยังตรึงระบบจัดการป่าไว้ในระบบอำนาจนิยมที่จะมีเพิ่มแต่ความขัดแย้ง รุนแรง และไม่ตอบสนองสถานการณ์ บทบาทของป่าแห่งอนาคต
เรากำลังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ อยู่ในสถานการณ์วิกฤติสุขภาพและเศรษฐกิจจากโควิด ที่คนขาดความมั่นคงทางอาหาร ฐานทรัพยากรอาหารจากธรรมชาติ จากป่าจะมีความสำคัญมากที่ต้องมีการจัดการที่ดี เราต้องการพัฒนาฐานเศรษฐกิจ BCG การส่งเสริมหรือร่วมมือกับชุมชนจัดการป่าและทรัพยากรชีวภาพ จะสร้างเศรษฐกิจ BIO Circular Green (BCG) ที่เข้มแข็งจากฐานรากสู่ระดับชาติ เราเข้าสู่สังคมสูงวัยต้องการสวัสดิการสังคม ซึ่งสวัสดิการจากบริการนิเวศป่าจะมีความสำคัญต่อคนยากจนในชนบท
เราต้องก้าวออกจากโครงสร้างอำนาจจัดการป่าที่ขัดแย้งรุนแรง ที่สร้างโศกนาฏรรมแก่ป่าไม้และสังคมไทยมายาวนาน โดยเปลี่ยนผ่านจากธรรมาภิบาลรัฐอำนาจนิยม ไปสู่ธรรมาภิบาลเสรีนิยม และธรรมาภิบาลสิทธิชุมชน
ใช้หลัก SDGs ไม่ใช่เพียง 17 ข้อ แต่คือหลักการ 5 ด้านที่ผสานไปพร้อมกัน คือ ประชาชน (people) สันติ (peace) ความรุ่งเรือง (prosperity) การเป็นหุ้นส่วน (partnership) และเพื่อโลก (planet) และหลักสิทธิ เสรีภาพ ความเป็นธรรมของประชาธิปไตย ด้วยการผนึกกำลังร่วมกันระหว่างชุมชน ประชาสังคม ภาคธุรกิจ หน่วยงานรัฐ ฯลฯ สร้างรูปธรรมความร่วมมือขึ้นมาใหม่เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง เราจะมีป่าที่ตอบโจทย์อนาคต ทั้งป่าอนุรักษ์ ป่าเศรษฐกิจ ป่าวัฒนธรรม ที่ทุกกลุ่มจัดการ ร่วมจัดการ ได้ในทุกพื้นที่ทั้งชนบทและเมือง ทั้งพื้นที่ของรัฐ ของชุมชน และเอกชน ด้วยธรรมาภิบาลป่าไม้แบบใหม่แห่งอนาคต