เขียนโดย Ruth Townend
วันที่ 24 สิงหาคม 2022
แปลและเรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
ภาพประกอบโดย Chatham House

COP ย่อมาจาก ‘Conference of the Parties’ หรือเวทีประชุมชาติสมาชิก การประชุม COP ครั้งแรกหรือ COP1 นั้นจัดขึ้นที่กรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนีในปี 1995 ส่วนในปีนี้ COP27 จะจัดขึ้น ณ กรุง Sharm El-Sheikh ประเทศอียิปต์ นอกจากนี้ยังมี ‘COPs’ สามเวทีสำหรับการประชุม Rio Convention แต่ละครั้งที่เกิดจาก UN Earth Summit ด้านความหลากหลายทางชีวภาพ ภาวะโลกร้อน และภัยแล้งในประเทศบราซิลในปี 1992
ด้านประเด็นภาวะโลกร้อนนั้น COP เป็นเวทีสำหรับลงมติสุดท้ายของกรอบดำเนินการด้านการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลกแห่งสหประชาชาติหรือ UNFCCC และเป็นเวทีที่นำชาติสมาชิกต่างๆมารวมตัวกันปีละหนึ่งครั้งเพื่ออภิปรายและตัดสินใจเกี่ยวกับการแก้ปัญหาโลกร้อนและผลกระทบที่ตามมาร่วมกัน
‘ชาติสมาชิก’ ของ COP ได้แก่รัฐบาลชาติต่างๆที่ลงนามใน UNFCCC พิธีสารเกียวโต และข้อตกลงปารีส ทำให้มีผู้นำโลก รัฐมนตรี นักเจรจาต่อรอง องค์กรประชาสังคม นักธุรกิจ องค์การระหว่างประเทศ และสื่อมวลชนเข้าร่วมในการประชุมครั้งนี้ งานที่จะทำให้บรรลุมติมักอยู่ในมือของนักเจรจา รวมถึงรัฐมนตรีและองค์กรที่เข้าสังเกตการณ์เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและมุมมองที่กว้างขึ้นของกระบวนการ
COP27 คืออะไร?
เวที COP จัดโดยรัฐบาลของประเทศสมาชิกสลับสับเปลี่ยนกันไปทุกปี โดยปีแรกจัด ณ กรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี ปีที่ผ่านมาจัด ณ เมืองกลาสโกว ประเทศสก๊อตแลนด์ โดยประเทศอังกฤษและอิตาลีร่วมกันเป็นเจ้าภาพ นอกจากนี้ทั้งสองประเทศยังดำรงตำแหน่งประธานจนถึงวาระ COP27 ที่จะจัดขึ้นที่ประเทศอียิปต์ โดยครั้งนี้จะเป็นวาระครบรอบ 30 ปีตั้งแต่ก่อตั้ง UNFCCC เป็นต้นมา และครบรอบ 7 ปีตั้งแต่มีการลงมติข้อตกลงปารีสในเวที COP21
ด้วยสโลแกน ‘Together for implementation’ หรือ ‘ร่วมมือกันทำงาน’ ทำให้ COP27 มีภาพลักษณ์เป็น ‘COP ของอาฟริกา’ เนื่องมาจากสถานที่ประชุมและข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศส่วนมากในทวีปอาฟริกานั้นแบกรับความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนมากที่สุด ซึ่งจะเป็นหัวข้อหลักของการประชุมในปีนี้
ข้อตกลงปารีสคืออะไร?
ข้อตกลงปารีสเป็นสนธิสัญญาที่มีผลทางกฎหมายฉบับแรกที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลกที่ลงนามใน COP21 ณ กรุงปารีสในปี 2015 ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา เกือบทุกประเทศได้ให้สัตยาบันภายใต้ข้อตกลงปารีสว่าจะ:
- รักษาระดับการเพิ่มสูงขึ้นของอุณหภูมิผิวโลกไม่ให้เกิน 2°C หรือที่ดีที่สุด 1.5°C เมื่อเทียบกับอุณหภูมิผิวโลกยุคก่อนอุตสาหกรรม
- สร้างภูมิคุ้มกันและขีดความสามารถในการตั้งรับปรับตัวต่อภาวะโลกร้อน
- ให้การสนับสนุนด้านทุนแก่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและสร้างภูมิคุ้มกันต่อภาวะโลกร้อน
ข้อตกลงปารีสนี้ร่างขึ้นด้วยกระบวนการ ‘bottom-up’ หรือการนำข้อเสนอจากล่างขึ้นสู่บน ที่แต่ละประเทศสามารถตัดสินใจด้วยตัวเองว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นปริมาณเท่าไรในแต่ละปี และประเทศเหล่านี้จะส่งเป้าหมายของตนให้แก่เลขาธิการ UNFCCC ในรูปของ ‘ความรับผิดชอบของประเทศ’ หรือ NDCs ซึ่งสามารถปรับปรุงให้ทันสมัยขึ้นในทุก 5 ปี ซึ่งวงจร 5 ปีนี้เรียกว่า ‘ratchet mechanism’ โดย COP26 ที่กลาสโกวในปี 2021 เป็นการทดลองกลไกนี้เป็นครั้งแรก จากเดิมที่วางแผนไว้ในปี 2020 เนื่องจากการระบาดของไวรัส COVID-19
อย่างไรก็ตาม ปรากฏว่าแผนลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่รวมอยู่ใน NDCs ซึ่งยื่นในเวทีกลาสโกวนี้ ยังไม่เพียงพอที่จะบรรลุเป้าหมาย 2°C ของข้อตกลงปารีส ดังนั้น การประชุม COP26 จึงสิ้นสุดลงด้วยการขอให้นานาชาติกลับไปทบทวนเป้าหมายของตนเองภายในหนึ่งปีหรือก่อนการประชุม COP27
ทำไม COP27 ถึงสำคัญเป็นพิเศษ?
ประชาคมโลกยังอยู่ห่างไกลจากเป้าหมายที่สามารถชะลอภาวะโลกร้อนลงได้ สถาบันชั้นนำที่ศึกษาเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศและอุตุนิยมวิทยาและ IPCC ได้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ต่างๆที่จะบรรลุเป้าหมายดังกล่าวและพบว่าเราจะต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซให้ได้ภายในปี 2020-2025 ซึ่งในความเป็นจริงแล้วตรงกันข้าม และถ้าเราต้องการรักษาระดับการเพิ่มสูงขึ้นของอุณหภูมิผิวโลกไม่ให้เกิน 1.5°C เมื่อเทียบกับอุณหภูมิผิวโลกยุคก่อนอุตสาหกรรมแล้ว เราจะต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซให้ได้ครึ่งหนึ่งภายในปี 2030 และบรรลุ ‘net-zero’ ภายในปี 2050
รายงาน IPCC เรื่อง ‘ภาวะโลกร้อน ณ ปี 2022: ผลกระทบ การปรับตัว และความเปราะบาง’ ระบุว่าประชากรโลกจำนวนครึ่งหนึ่งมีความเปราะบางต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อน และความเสี่ยงของประเทศเปราะบางนั้นสูงกว่าปกติถึง 15 เท่าจากอุทกภัย ภัยแล้ง และพายุ เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ความเปราะบางต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อนนี้สะท้อนถึงความไม่เท่าเทียมกัน ความอยุติธรรม และการเลือกปฏิบัติ เนื่องจากประเทศที่มิได้เป็นต้นเหตุของปัญหากลับได้รับผลกระทบมากที่สุด โครงการพัฒนาต่างๆของมนุษย์ยังทำให้ภาวะโลกร้อนเลวร้ายลงอย่างต่อเนื่อง ความพยายามในการตั้งรับปรับตัวนั้นได้ผลเพียงในบางพื้นที่ ส่วนพื้นที่ส่วนใหญ่ที่เหลือยังคงมีความเสี่ยงต่อภัยพิบัติทางธรรมชาติ ดังนั้นเราจึงต้องปรับปรุงแนวทางการตั้งรับปรับตัวให้เหมาะสม
เวที COP27 เป็นโอกาสที่หายากสำหรับชาติสมาชิกและผู้สังเกตการณ์ที่จะร่วมกันต่อสู้กับความเสี่ยงต่อมนุษยชาติทั้งปวงนี้ IPCC เคยประกาศไว้ชัดเจนว่ามนุษย์กำลังเข้าสู่สถานการณ์ที่อันตรายอย่างยิ่ง ยิ่งทอดเวลาออกไปเท่าไร เราก็ยิ่งเข้าใกล้จุดแตกหักที่ไม่สามารถนำกลับคืนมาได้ ความเร่งด่วนนี้จะได้รับการรับรองโดยประเทศสมาชิกในการประชุม COP27 และเรียกร้องให้นานาประเทศทบทวนเป้าหมาย NDCs ของตนก่อนที่การประชุมจะมาถึง
COP27 ควรสร้างผลลัพธ์อะไรได้บ้าง?
การตั้งรับต่อผลกระทบ
เวที COP26 เป็นการทดลองใช้เป้าหมายของข้อตกลงปารีสสำหรับการตั้งรับต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อนเป้นครั้งแรก ได้แก่การลดและเลิกปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่ผลที่ได้ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะในขณะที่กว่า 120 ประเทศส่งเป้าหมาย NDCs ของตนก่อนการจัดประชุม COP26 (ซึ่งเป็นเป้าหมายที่ไม่มีความแน่นอนว่าจะบรรลุได้) อุณหภูมิผิวโลกก็ยังจะคงเพิ่มสูงขึ้นต่อไปถึง 2.4°C ภายในปี 2100 และส่งผลไห้ประเทศเปราะบางทั่วโลกได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ดังนั้น เวที COP26 จึงเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกปรับเป้าหมาย NDCs ของตนสำหรับปี 2030 ให้สอดคล้องกับเป้าหมายของข้อตกลงปารีสภายในสิ้นปี 2022 ดังนั้น COP27 จึงมีความสำคัญเป็นพิเศษกว่าเวที COP อื่นๆที่ผ่านมา ถึงแม้ว่าการปรับเป้าหมาย NDCs จะไม่ได้กำหนดวันส่งไว้ในปี 2022 ทว่าการประชุมกลาสโกวที่ยังหาข้อสรุปไม่ได้นั้นจะเป็นบททดสอบว่ากระบวนการระหว่างประเทศจะสามารถปรับตัวให้ทันต่อสถานการณ์ที่เร่งด่วนขึ้นได้หรือไม่
ในการปิดประชุม COP26 นั้น ประธานาธิบดี Alok Sharma ได้สรุปไว้ว่าถึงแม้ว่าเป้าหมาย 1.5°C จะยังคงอยู่ แต่ ‘แรงกระตุ้นนั้นอ่อนจาง’ เหลือเวลาอีกเพียง 100 วันก่อนการประชุม COP27 จะมาถึง มีเพียง 18 ชาติที่ส่งเป้าหมาย NDCs ที่ได้รับการแก้ไขแล้ว โดยมากเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีส่วนก่อให้เกิดภาวะโลกร้อนน้อยที่สุดดังนั้นจึงไม่ต้องลดปริมาณก๊าซมากนัก ยกเว้นออสเตรเลียและสวิตเซอร์แลนด์
COP27 ควรสร้างผลลัพธ์อะไรได้บ้าง?
การปรับตัวต่อผลกระทบ
เวที COP27 จะจัดในประเทศหรือทวีปที่เปราะบางต่อภาวะโลกร้อน การปรับตัวให้เข้ากับสภาพภูมิอากาศโลกในอนาคตนั้นมักได้รับความสนใจและการสนับสนุนทางการเงินน้อยกว่าการตั้งรับ เวที COP26 จึงได้พยายามแก้ไขประเด็นปัญหานี้ในข้อตกลงกลาสโกว (Glasgow Climate Pact) โดยเร่งให้ประเทศพัฒนาแล้วเพิ่มทุนที่ช่วยให้ประเทศเปราะบางปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนเป็นจำนวนสองเท่าและริเริ่มโครงการตั้งเป้าหมายร่วมกันในการปรับตัวสากลเป็นระยะเวลาสองปีหรือ Global Goal on Adaptation (GGA) และ GGA นี้มีจุดประสงค์เพื่อช่วยประเทศต่างๆปรับตัวและสร้างภูมิคุ้มกันต่อภาวะโลกร้อน และสร้างความเข้มแข็งด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน
ประเทศเปราะบางร้องขอการสนับสนุนในการปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนหลังโลกประสบภัยร้อนแล้งอย่างรุนแรง ซึ่งรวมถึงประเทศในซีกโลกเหนือด้วย ความเร่งด่วนในการปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนเพิ่มสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัดแม้แต่กับประเทศที่มีทั้งทุนและความสามารถทางเทคโนโลยีที่สูงกว่า การได้รับประสบการณ์ตรงจากคลื่นความร้อนทำให้สาธารณชนและนักการเมืองในประเทศพัฒนาแล้วเริ่มหันมาสนใจในประเด็นนี้ และเราคาดว่าจะได้เห็นความเข้าใจที่ตรงกันของนานาชาติถึงความจำเป็นของการปรับตัว ณ เวที COP27
การเงิน
ความผิดหวังของสมาชิกประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ในการประชุม COP26 มาจากการที่ประเทศพัฒนาแล้วไม่สามารถทำตามสัญญาที่ให้ไว้ว่าจะให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่ประเทศกำลังพัฒนาเพื่อตั้งรับปรับตัวต่อปัญหาโลกร้อนได้ ดังนั้นในเวที COP27 นี้ ประเทศกำลังพัฒนาอาจใช้โอกาสนี้สร้างประวัติศาสตร์ เช่นสามารถทำให้ประเทศพัฒนาแล้วสนับสนุนเงินจำนวน 100,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯทุกปี เริ่มตั้งแต่ปี 2020 ถึงปี 2025 เพื่อช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาตั้งรับปรับตัวต่อปัญหาโลกร้อน 2020 to 2025 ให้ได้
นอกจากนี้ที่เวที COP26 เรายังได้เห็นการริเริ่มจัดตั้งแนวร่วมทางการเงินแห่งกลาสโกวหรือ Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ) ซึ่งประกอบด้วยองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบต่อทรัพย์สินมูลค่า 130 ล้านล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ GFANZ หวังว่าจะจัดฟอรั่มสำหรับสถาบันทางการเงินชั้นนำเพื่อเร่งกระบวนการแปรรูปทางเศรษฐกิจโลกไปสู่เศรษฐกิจ net-zero และทำให้องค์กรการเงินดังกล่าวสามารถดำเนินการตามเป้าหมาย 1.5°C ได้ สุดท้าย GFANZ จะนำเสนอรายงานที่ประกอบด้วยมาตรการและวิธีการตั้งรับปรับตัวทีดีที่สุดก่อนการประชุม COP27 จะมาถึง
ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน
ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินเป็นผลกระทบที่เกิดจากภาวะโลกร้อนที่ไม่สามารถหลีกลี่ยงได้ด้วยการตั้งรับปรับตัว ประเทศกำลังพัฒนาที่มีส่วนในการก่อให้เกิดภาวะโลกร้อนน้อยที่สุด กำลังขอการสนับสนุนทางการเงินเพื่อนำมาชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินดังกล่าวจากประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นต้นเหตุหลักที่ทำให้เกิดภาวะโลกร้อน และถึงแม้ว่าประเทศพัฒนาแล้วจะไม่เห็นด้วยในเรื่องนี้ เราก็จะได้เห็นนวัตกรรมในการชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินในเวที COP26 เช่นการริเริ่ม ‘Glasgow Dialogue’ เพื่อให้มีการอภิปรายในประเด็นดังกล่าวอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลาสามปี และคำมั่นสัญญาจากสก๊อตแลนด์และเบลเยียมที่จะให้การสนับสนุนทุนจำนวน 2 ล้านปอนด์และ 1 ล้านยูโรตามลำดับเพื่อชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน
นอกจากนี้ ประเทศกำลังพัฒนายังขอให้บรรจุวาระเรื่องความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินในการประชุม COP27 และหวังว่าจะได้เห็นการตัดสินใจที่เป็นรูปธรรมเกี่ยวกับการระดมทุนในการประชุมนี้ด้วย
การนับสต๊อก
เวที COP27 จะเป็นเจ้าภาพจัด ‘Technical Dialogues’ หนึ่งครั้งในจำนวนทั้งหมดสามครั้งที่เป็นงานส่วนหนึ่งของการนับสต๊อกปี 2021-23 หรือ Global Stocktake หรือ GST ได้แก่การประเมินความก้าวหน้าของประชาคมโลกในการบรรลุเป้าหมายของข้อตกลงปารีสที่ประเมินทุกๆ 5 ปีที่สอดคล้องกับกลไกหลัก เป้าหมายของการประเมินนั้นได้แก่กระบวนการตั้งรับ ปรับตัว วิธีการ และการสนับสนุน รวมไปถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมจากมาตรการที่ใช้ในการชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน ผลการประเมินนี้จะถูกนำมาใช้ใน NDC การเจรจา และความร่วมมือระหว่างประเทศในด้านการแก้ปัญหาภาวะโลกร้อนที่เร่งด่วนขึ้น
เวที COP26 ที่ประเทศอังกฤษนั้นมุ่งเน้นไปที่ประเด็นเฉพาะ ได้แก่ ‘ถ่านหิน, รถยนต์, เงิน และต้นไม้’ และหนึ่งในผลที่ได้จากการประชุมได้แก่ข้อตกลงหลายฝ่ายด้านการเลิกใช้พลังงานฟอสซิล ลดการปล่อยก๊าซมีเธน และหยุดการตัดไม้ทำลายป่า และเวที COP27 จะเป็นช่วงเวลาที่สำคัญในการประเมินความก้าวหน้าของข้อตกลงดังกล่าว
อะไรคือบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ของ COP27?
ถึงแม้ว่าบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ที่จัดประชุม COP26 จะขาดเสถียรภาพก็ตาม แต่โลกก็ได้เห็นความแตกแยกที่สำคัญที่มีนัยด้านความร่วมมือของนานาชาติในกระบวนการข้อตกลงปารีส กล่าวคือการที่กองทัพรัสเซียรุกรานยูเครนและความตึงเครียดระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีนในประเด็นไต้หวันอาจกระตุ้นให้เกิดการร่วมมือกันใน COP27 ประเทศในกลุ่มเศรษฐกิจ G20 ที่เป็นต้นเหตุของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกถึงร้อยละ 80 ของปริมาณทั้งหมด และการประชุม G20 ก็เป็นเวทีหนึ่งที่มีการอภิปรายเรื่องภาวะโลกร้อนก่อนการประชุม COP ครั้งที่ผ่านมา
อย่างไรก็ตาม การรุกรานยูเครนโดยกองทัพรัสเซียทำให้ประเทศกลุ่ม G20 ขาดเสถียรภาพ ยกตัวอย่างเช่นการประชุมในเดือนกรกฎาคมปี 2022 นาย Sergei Lavrov รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศรัสเซียเดินออกจากการประชุมโดยทิ้งท้ายว่า ‘ไม่มีอะไรที่จะต้องพูดกับชาติตะวันตกอีก’ ห่วงโซ่ผลกระทบจากสงครามรัสเซียนำมาซึ่งความสั่นคลอนทางอาหารและพลังงาน ราคาสินค้าและบริการสูงขึ้น และผลักดันให้ภาวะโลกร้อนกลายเป็นวาระทางการเมืองในประเทศทั่วโลก นอกจากนี้ หนึ่งในผลลัพธ์ที่น่าประหลาดใจของ COP26 ได้แก่ความล้มเหลวของข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน ตามมาด้วยการเยี่ยมประเทศไต้หวันของนางแนนซี่ เปโลซี่ ประธานรัฐสภาสหรัฐฯ ซึ่งข้อตกลงดังกล่าวก็มิใช่เรื่องใหม่ระหว่างสองทวีปนี้ และทั้งสองประเทศก็ยังทำตามใจธุรกิจภายในประเทศของตัวเองในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับภาวะโลกร้อน
ดังนั้น ความสำเร็จของ COP27 จะเป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นถึงเจตนาดีจากทุกฝ่ายท่ามกลางช่วงเวลาที่สิ่งแวดล้อมทางภูมิรัฐศาสตร์อยู่ในภาวะยากลำบากเช่นนี้
Chatham House กับ COP27
Chatham House จะยังเผยแพร่ผลงานวิจัยอิสระด้านวิกฤติอาหารและพลังงานจากภาวะโลกร้อน ปัญหาด้านภูมิรัฐศาสตร์ ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน บทบาทของที่ดินในการตั้งรับปรับตัว และกระบวนการเปลี่ยนแปลงที่เป็นธรรมสำหรับทวีปอาฟริกาต่อไปจนกว่าจะถึงการประชุม COP27 นอกจากนี้เรายังจะจัดประชุมอภิปรายอย่างต่อเนื่องก่อนเวที COP27 และเข้าเป็นผู้ร่วมสังเกตการณ์ในการประชุมด้วย
อ้างอิง https://www.chathamhouse.org/2022/08/what-cop27