COP27 คืออะไร?

เขียนโดย Ruth Townend
วันที่ 24 สิงหาคม 2022
แปลและเรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
ภาพประกอบโดย Chatham House

COP ย่อมาจาก ‘Conference of the Parties’ หรือเวทีประชุมชาติสมาชิก การประชุม COP ครั้งแรกหรือ COP1 นั้นจัดขึ้นที่กรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนีในปี 1995 ส่วนในปีนี้ COP27 จะจัดขึ้น ณ กรุง Sharm El-Sheikh ประเทศอียิปต์ นอกจากนี้ยังมี ‘COPs’ สามเวทีสำหรับการประชุม Rio Convention แต่ละครั้งที่เกิดจาก UN Earth Summit ด้านความหลากหลายทางชีวภาพ ภาวะโลกร้อน และภัยแล้งในประเทศบราซิลในปี 1992

ด้านประเด็นภาวะโลกร้อนนั้น COP เป็นเวทีสำหรับลงมติสุดท้ายของกรอบดำเนินการด้านการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลกแห่งสหประชาชาติหรือ UNFCCC และเป็นเวทีที่นำชาติสมาชิกต่างๆมารวมตัวกันปีละหนึ่งครั้งเพื่ออภิปรายและตัดสินใจเกี่ยวกับการแก้ปัญหาโลกร้อนและผลกระทบที่ตามมาร่วมกัน

‘ชาติสมาชิก’ ของ COP ได้แก่รัฐบาลชาติต่างๆที่ลงนามใน UNFCCC พิธีสารเกียวโต และข้อตกลงปารีส ทำให้มีผู้นำโลก รัฐมนตรี นักเจรจาต่อรอง องค์กรประชาสังคม นักธุรกิจ องค์การระหว่างประเทศ และสื่อมวลชนเข้าร่วมในการประชุมครั้งนี้ งานที่จะทำให้บรรลุมติมักอยู่ในมือของนักเจรจา รวมถึงรัฐมนตรีและองค์กรที่เข้าสังเกตการณ์เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและมุมมองที่กว้างขึ้นของกระบวนการ

COP27 คืออะไร?

เวที COP จัดโดยรัฐบาลของประเทศสมาชิกสลับสับเปลี่ยนกันไปทุกปี โดยปีแรกจัด ณ กรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี ปีที่ผ่านมาจัด ณ เมืองกลาสโกว ประเทศสก๊อตแลนด์ โดยประเทศอังกฤษและอิตาลีร่วมกันเป็นเจ้าภาพ นอกจากนี้ทั้งสองประเทศยังดำรงตำแหน่งประธานจนถึงวาระ COP27 ที่จะจัดขึ้นที่ประเทศอียิปต์ โดยครั้งนี้จะเป็นวาระครบรอบ 30 ปีตั้งแต่ก่อตั้ง UNFCCC เป็นต้นมา และครบรอบ 7 ปีตั้งแต่มีการลงมติข้อตกลงปารีสในเวที COP21

ด้วยสโลแกน ‘Together for implementation’ หรือ ‘ร่วมมือกันทำงาน’ ทำให้ COP27 มีภาพลักษณ์เป็น ‘COP ของอาฟริกา’ เนื่องมาจากสถานที่ประชุมและข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศส่วนมากในทวีปอาฟริกานั้นแบกรับความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนมากที่สุด ซึ่งจะเป็นหัวข้อหลักของการประชุมในปีนี้

ข้อตกลงปารีสคืออะไร?

ข้อตกลงปารีสเป็นสนธิสัญญาที่มีผลทางกฎหมายฉบับแรกที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลกที่ลงนามใน COP21 ณ กรุงปารีสในปี 2015 ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา เกือบทุกประเทศได้ให้สัตยาบันภายใต้ข้อตกลงปารีสว่าจะ:

ข้อตกลงปารีสนี้ร่างขึ้นด้วยกระบวนการ ‘bottom-up’ หรือการนำข้อเสนอจากล่างขึ้นสู่บน ที่แต่ละประเทศสามารถตัดสินใจด้วยตัวเองว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นปริมาณเท่าไรในแต่ละปี และประเทศเหล่านี้จะส่งเป้าหมายของตนให้แก่เลขาธิการ UNFCCC ในรูปของ ‘ความรับผิดชอบของประเทศ’ หรือ NDCs ซึ่งสามารถปรับปรุงให้ทันสมัยขึ้นในทุก 5 ปี ซึ่งวงจร 5 ปีนี้เรียกว่า ‘ratchet mechanism’ โดย COP26 ที่กลาสโกวในปี 2021 เป็นการทดลองกลไกนี้เป็นครั้งแรก จากเดิมที่วางแผนไว้ในปี 2020 เนื่องจากการระบาดของไวรัส COVID-19

อย่างไรก็ตาม ปรากฏว่าแผนลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่รวมอยู่ใน NDCs ซึ่งยื่นในเวทีกลาสโกวนี้ ยังไม่เพียงพอที่จะบรรลุเป้าหมาย 2°C ของข้อตกลงปารีส ดังนั้น การประชุม COP26 จึงสิ้นสุดลงด้วยการขอให้นานาชาติกลับไปทบทวนเป้าหมายของตนเองภายในหนึ่งปีหรือก่อนการประชุม COP27

ทำไม COP27 ถึงสำคัญเป็นพิเศษ?

ประชาคมโลกยังอยู่ห่างไกลจากเป้าหมายที่สามารถชะลอภาวะโลกร้อนลงได้ สถาบันชั้นนำที่ศึกษาเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศและอุตุนิยมวิทยาและ IPCC ได้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ต่างๆที่จะบรรลุเป้าหมายดังกล่าวและพบว่าเราจะต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซให้ได้ภายในปี 2020-2025 ซึ่งในความเป็นจริงแล้วตรงกันข้าม และถ้าเราต้องการรักษาระดับการเพิ่มสูงขึ้นของอุณหภูมิผิวโลกไม่ให้เกิน 1.5°C เมื่อเทียบกับอุณหภูมิผิวโลกยุคก่อนอุตสาหกรรมแล้ว เราจะต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซให้ได้ครึ่งหนึ่งภายในปี 2030 และบรรลุ ‘net-zero’ ภายในปี 2050

รายงาน IPCC เรื่อง ‘ภาวะโลกร้อน ณ ปี 2022: ผลกระทบ การปรับตัว และความเปราะบาง’ ระบุว่าประชากรโลกจำนวนครึ่งหนึ่งมีความเปราะบางต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อน และความเสี่ยงของประเทศเปราะบางนั้นสูงกว่าปกติถึง 15 เท่าจากอุทกภัย ภัยแล้ง และพายุ เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ความเปราะบางต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อนนี้สะท้อนถึงความไม่เท่าเทียมกัน ความอยุติธรรม และการเลือกปฏิบัติ เนื่องจากประเทศที่มิได้เป็นต้นเหตุของปัญหากลับได้รับผลกระทบมากที่สุด โครงการพัฒนาต่างๆของมนุษย์ยังทำให้ภาวะโลกร้อนเลวร้ายลงอย่างต่อเนื่อง ความพยายามในการตั้งรับปรับตัวนั้นได้ผลเพียงในบางพื้นที่ ส่วนพื้นที่ส่วนใหญ่ที่เหลือยังคงมีความเสี่ยงต่อภัยพิบัติทางธรรมชาติ ดังนั้นเราจึงต้องปรับปรุงแนวทางการตั้งรับปรับตัวให้เหมาะสม

เวที COP27 เป็นโอกาสที่หายากสำหรับชาติสมาชิกและผู้สังเกตการณ์ที่จะร่วมกันต่อสู้กับความเสี่ยงต่อมนุษยชาติทั้งปวงนี้ IPCC เคยประกาศไว้ชัดเจนว่ามนุษย์กำลังเข้าสู่สถานการณ์ที่อันตรายอย่างยิ่ง ยิ่งทอดเวลาออกไปเท่าไร เราก็ยิ่งเข้าใกล้จุดแตกหักที่ไม่สามารถนำกลับคืนมาได้ ความเร่งด่วนนี้จะได้รับการรับรองโดยประเทศสมาชิกในการประชุม COP27 และเรียกร้องให้นานาประเทศทบทวนเป้าหมาย NDCs ของตนก่อนที่การประชุมจะมาถึง

COP27 ควรสร้างผลลัพธ์อะไรได้บ้าง?

การตั้งรับต่อผลกระทบ

เวที COP26 เป็นการทดลองใช้เป้าหมายของข้อตกลงปารีสสำหรับการตั้งรับต่อผลกระทบจากภาวะโลกร้อนเป้นครั้งแรก ได้แก่การลดและเลิกปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่ผลที่ได้ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะในขณะที่กว่า 120 ประเทศส่งเป้าหมาย NDCs ของตนก่อนการจัดประชุม COP26 (ซึ่งเป็นเป้าหมายที่ไม่มีความแน่นอนว่าจะบรรลุได้) อุณหภูมิผิวโลกก็ยังจะคงเพิ่มสูงขึ้นต่อไปถึง 2.4°C ภายในปี 2100 และส่งผลไห้ประเทศเปราะบางทั่วโลกได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ดังนั้น เวที COP26 จึงเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกปรับเป้าหมาย NDCs ของตนสำหรับปี 2030 ให้สอดคล้องกับเป้าหมายของข้อตกลงปารีสภายในสิ้นปี 2022 ดังนั้น COP27 จึงมีความสำคัญเป็นพิเศษกว่าเวที COP อื่นๆที่ผ่านมา ถึงแม้ว่าการปรับเป้าหมาย NDCs จะไม่ได้กำหนดวันส่งไว้ในปี 2022 ทว่าการประชุมกลาสโกวที่ยังหาข้อสรุปไม่ได้นั้นจะเป็นบททดสอบว่ากระบวนการระหว่างประเทศจะสามารถปรับตัวให้ทันต่อสถานการณ์ที่เร่งด่วนขึ้นได้หรือไม่

ในการปิดประชุม COP26 นั้น ประธานาธิบดี Alok Sharma ได้สรุปไว้ว่าถึงแม้ว่าเป้าหมาย 1.5°C จะยังคงอยู่ แต่ ‘แรงกระตุ้นนั้นอ่อนจาง’ เหลือเวลาอีกเพียง 100 วันก่อนการประชุม COP27 จะมาถึง มีเพียง 18 ชาติที่ส่งเป้าหมาย NDCs ที่ได้รับการแก้ไขแล้ว โดยมากเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีส่วนก่อให้เกิดภาวะโลกร้อนน้อยที่สุดดังนั้นจึงไม่ต้องลดปริมาณก๊าซมากนัก ยกเว้นออสเตรเลียและสวิตเซอร์แลนด์

COP27 ควรสร้างผลลัพธ์อะไรได้บ้าง?

การปรับตัวต่อผลกระทบ

เวที COP27 จะจัดในประเทศหรือทวีปที่เปราะบางต่อภาวะโลกร้อน การปรับตัวให้เข้ากับสภาพภูมิอากาศโลกในอนาคตนั้นมักได้รับความสนใจและการสนับสนุนทางการเงินน้อยกว่าการตั้งรับ เวที COP26 จึงได้พยายามแก้ไขประเด็นปัญหานี้ในข้อตกลงกลาสโกว (Glasgow Climate Pact) โดยเร่งให้ประเทศพัฒนาแล้วเพิ่มทุนที่ช่วยให้ประเทศเปราะบางปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนเป็นจำนวนสองเท่าและริเริ่มโครงการตั้งเป้าหมายร่วมกันในการปรับตัวสากลเป็นระยะเวลาสองปีหรือ Global Goal on Adaptation (GGA) และ GGA นี้มีจุดประสงค์เพื่อช่วยประเทศต่างๆปรับตัวและสร้างภูมิคุ้มกันต่อภาวะโลกร้อน และสร้างความเข้มแข็งด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน

ประเทศเปราะบางร้องขอการสนับสนุนในการปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนหลังโลกประสบภัยร้อนแล้งอย่างรุนแรง ซึ่งรวมถึงประเทศในซีกโลกเหนือด้วย ความเร่งด่วนในการปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนเพิ่มสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัดแม้แต่กับประเทศที่มีทั้งทุนและความสามารถทางเทคโนโลยีที่สูงกว่า การได้รับประสบการณ์ตรงจากคลื่นความร้อนทำให้สาธารณชนและนักการเมืองในประเทศพัฒนาแล้วเริ่มหันมาสนใจในประเด็นนี้ และเราคาดว่าจะได้เห็นความเข้าใจที่ตรงกันของนานาชาติถึงความจำเป็นของการปรับตัว ณ เวที COP27

การเงิน

ความผิดหวังของสมาชิกประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ในการประชุม COP26 มาจากการที่ประเทศพัฒนาแล้วไม่สามารถทำตามสัญญาที่ให้ไว้ว่าจะให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่ประเทศกำลังพัฒนาเพื่อตั้งรับปรับตัวต่อปัญหาโลกร้อนได้ ดังนั้นในเวที COP27 นี้ ประเทศกำลังพัฒนาอาจใช้โอกาสนี้สร้างประวัติศาสตร์ เช่นสามารถทำให้ประเทศพัฒนาแล้วสนับสนุนเงินจำนวน 100,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯทุกปี เริ่มตั้งแต่ปี 2020 ถึงปี 2025 เพื่อช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาตั้งรับปรับตัวต่อปัญหาโลกร้อน 2020 to 2025 ให้ได้

นอกจากนี้ที่เวที COP26 เรายังได้เห็นการริเริ่มจัดตั้งแนวร่วมทางการเงินแห่งกลาสโกวหรือ Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ) ซึ่งประกอบด้วยองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบต่อทรัพย์สินมูลค่า 130 ล้านล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ GFANZ หวังว่าจะจัดฟอรั่มสำหรับสถาบันทางการเงินชั้นนำเพื่อเร่งกระบวนการแปรรูปทางเศรษฐกิจโลกไปสู่เศรษฐกิจ net-zero และทำให้องค์กรการเงินดังกล่าวสามารถดำเนินการตามเป้าหมาย 1.5°C ได้ สุดท้าย GFANZ จะนำเสนอรายงานที่ประกอบด้วยมาตรการและวิธีการตั้งรับปรับตัวทีดีที่สุดก่อนการประชุม COP27 จะมาถึง

ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน

ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินเป็นผลกระทบที่เกิดจากภาวะโลกร้อนที่ไม่สามารถหลีกลี่ยงได้ด้วยการตั้งรับปรับตัว ประเทศกำลังพัฒนาที่มีส่วนในการก่อให้เกิดภาวะโลกร้อนน้อยที่สุด กำลังขอการสนับสนุนทางการเงินเพื่อนำมาชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินดังกล่าวจากประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นต้นเหตุหลักที่ทำให้เกิดภาวะโลกร้อน และถึงแม้ว่าประเทศพัฒนาแล้วจะไม่เห็นด้วยในเรื่องนี้ เราก็จะได้เห็นนวัตกรรมในการชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินในเวที COP26 เช่นการริเริ่ม ‘Glasgow Dialogue’ เพื่อให้มีการอภิปรายในประเด็นดังกล่าวอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลาสามปี และคำมั่นสัญญาจากสก๊อตแลนด์และเบลเยียมที่จะให้การสนับสนุนทุนจำนวน 2 ล้านปอนด์และ 1 ล้านยูโรตามลำดับเพื่อชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน

นอกจากนี้ ประเทศกำลังพัฒนายังขอให้บรรจุวาระเรื่องความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินในการประชุม COP27 และหวังว่าจะได้เห็นการตัดสินใจที่เป็นรูปธรรมเกี่ยวกับการระดมทุนในการประชุมนี้ด้วย

การนับสต๊อก

เวที COP27 จะเป็นเจ้าภาพจัด ‘Technical Dialogues’ หนึ่งครั้งในจำนวนทั้งหมดสามครั้งที่เป็นงานส่วนหนึ่งของการนับสต๊อกปี 2021-23 หรือ Global Stocktake หรือ GST ได้แก่การประเมินความก้าวหน้าของประชาคมโลกในการบรรลุเป้าหมายของข้อตกลงปารีสที่ประเมินทุกๆ 5 ปีที่สอดคล้องกับกลไกหลัก เป้าหมายของการประเมินนั้นได้แก่กระบวนการตั้งรับ ปรับตัว วิธีการ และการสนับสนุน รวมไปถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมจากมาตรการที่ใช้ในการชดเชยความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน ผลการประเมินนี้จะถูกนำมาใช้ใน NDC การเจรจา และความร่วมมือระหว่างประเทศในด้านการแก้ปัญหาภาวะโลกร้อนที่เร่งด่วนขึ้น

เวที COP26 ที่ประเทศอังกฤษนั้นมุ่งเน้นไปที่ประเด็นเฉพาะ ได้แก่ ‘ถ่านหิน, รถยนต์, เงิน และต้นไม้’ และหนึ่งในผลที่ได้จากการประชุมได้แก่ข้อตกลงหลายฝ่ายด้านการเลิกใช้พลังงานฟอสซิล ลดการปล่อยก๊าซมีเธน และหยุดการตัดไม้ทำลายป่า และเวที COP27 จะเป็นช่วงเวลาที่สำคัญในการประเมินความก้าวหน้าของข้อตกลงดังกล่าว

อะไรคือบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ของ COP27?

ถึงแม้ว่าบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ที่จัดประชุม COP26 จะขาดเสถียรภาพก็ตาม แต่โลกก็ได้เห็นความแตกแยกที่สำคัญที่มีนัยด้านความร่วมมือของนานาชาติในกระบวนการข้อตกลงปารีส กล่าวคือการที่กองทัพรัสเซียรุกรานยูเครนและความตึงเครียดระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีนในประเด็นไต้หวันอาจกระตุ้นให้เกิดการร่วมมือกันใน COP27 ประเทศในกลุ่มเศรษฐกิจ G20 ที่เป็นต้นเหตุของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกถึงร้อยละ 80 ของปริมาณทั้งหมด และการประชุม G20 ก็เป็นเวทีหนึ่งที่มีการอภิปรายเรื่องภาวะโลกร้อนก่อนการประชุม COP ครั้งที่ผ่านมา

อย่างไรก็ตาม การรุกรานยูเครนโดยกองทัพรัสเซียทำให้ประเทศกลุ่ม G20 ขาดเสถียรภาพ ยกตัวอย่างเช่นการประชุมในเดือนกรกฎาคมปี 2022 นาย Sergei Lavrov รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศรัสเซียเดินออกจากการประชุมโดยทิ้งท้ายว่า ‘ไม่มีอะไรที่จะต้องพูดกับชาติตะวันตกอีก’ ห่วงโซ่ผลกระทบจากสงครามรัสเซียนำมาซึ่งความสั่นคลอนทางอาหารและพลังงาน ราคาสินค้าและบริการสูงขึ้น และผลักดันให้ภาวะโลกร้อนกลายเป็นวาระทางการเมืองในประเทศทั่วโลก นอกจากนี้ หนึ่งในผลลัพธ์ที่น่าประหลาดใจของ COP26 ได้แก่ความล้มเหลวของข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน ตามมาด้วยการเยี่ยมประเทศไต้หวันของนางแนนซี่ เปโลซี่ ประธานรัฐสภาสหรัฐฯ ซึ่งข้อตกลงดังกล่าวก็มิใช่เรื่องใหม่ระหว่างสองทวีปนี้ และทั้งสองประเทศก็ยังทำตามใจธุรกิจภายในประเทศของตัวเองในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับภาวะโลกร้อน

ดังนั้น ความสำเร็จของ COP27 จะเป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นถึงเจตนาดีจากทุกฝ่ายท่ามกลางช่วงเวลาที่สิ่งแวดล้อมทางภูมิรัฐศาสตร์อยู่ในภาวะยากลำบากเช่นนี้

Chatham House กับ COP27

Chatham House จะยังเผยแพร่ผลงานวิจัยอิสระด้านวิกฤติอาหารและพลังงานจากภาวะโลกร้อน ปัญหาด้านภูมิรัฐศาสตร์ ความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สิน บทบาทของที่ดินในการตั้งรับปรับตัว และกระบวนการเปลี่ยนแปลงที่เป็นธรรมสำหรับทวีปอาฟริกาต่อไปจนกว่าจะถึงการประชุม COP27 นอกจากนี้เรายังจะจัดประชุมอภิปรายอย่างต่อเนื่องก่อนเวที COP27 และเข้าเป็นผู้ร่วมสังเกตการณ์ในการประชุมด้วย

---

อ้างอิง https://www.chathamhouse.org/2022/08/what-cop27