กฤษฎา บุญชัย
เวทีประชุมรัฐภาคีภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพครั้งที่ 15 (COP15) กำลังประชุมอย่างเข้มข้นในขณะนี้ระหว่างวันที่ 7-19 ธันวาคมที่เมืองมอนทรีออล ประเทศแคนาดา แม้ปัญหาความเสื่อมถอยของความหลากหลายชีวภาพจะมีความสำคัญไม่แพ้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่เพิ่งจัดประชุม COP 27 เมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา แต่กลับได้รับความสนใจในระดับนโยบายและสังคมน้อยกว่า เนื่องจากประเทศและกลุ่มทุนอุตสาหกรรมได้รับผลกระทบน้อยกว่าจากมาตรการควบคุมจัดการความหลากหลายทางชีวภาพอย่างจริงจังเมื่อเทียบกับการถูกกดดันให้ลดก๊าซเรือนกระจก แต่ก็นั่นก็ไม่ใช่ว่าสังคมควรจะละเลย
ย้อนกลับไปนับตั้งแต่การริเริ่มอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพตั้งแต่ปี 2535 การประชุม COP เพื่อวางกรอบนโยบายก็ดำเนินมาต่อเนื่อง แต่ปัญหาที่เผชิญตลอดมาเช่นเดียวกับการเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศคือ การละเลยความรับผิดชอบของผู้สร้างผลกระทบต่อระบบนิเวศ ทรัพยากร และประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ทำให้การประชุม COP มีผลในการคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพน้อยมาก
ประเทศพัฒนาแล้วทั้งภาครัฐและทุนผู้ดูดกลืนทรัพยากรชีวภาพภายใต้ระบบเศรษฐกิจทุนนิยมรวมศูนย์ สร้างผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพสูงสุดผ่านนโยบาย โครงการพัฒนา การแสวงธุรกิจที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ทรัพยากรทั้งทางบกและทะเล กระตุ้นการบริโภคทรัพยากรอย่างล้นเหลือ ทำลายระบบนิเวศ ถิ่นฐานทรัพยากรชีวภาพ และทำให้เกิดการแพร่ระบาดของสายพันธุ์ต่างถิ่นรุกรานชีวภาพในถิ่นเดิม
ประเทศชั้นนำและกลุ่มทุนขนาดใหญ่ต่างละเลยที่จะรับผิดชอบต่อปัญหาที่เกิดขึ้นด้วยการหยุดนโยบาย โครงการต่างๆ และไม่สนับสนุนทุนอย่างจริงจังแก่ประเทศกำลังพัฒนาซีกโลกใต้ซึ่งส่วนมากอยู่ในเขตป่าเขตร้อนชื้น (รวมทั้งประเทศไทย) ที่มีความหลากหลายทางชีวภาพสูงสุดของโลก และมีชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นที่ดำรงชีพและปกป้องรักษาความหลากหลายทางชีวภาพไว้มากที่สุดเช่นกัน ทำให้ชุมชนท้องถิ่นในประเทศกำลังพัฒนาต้องประสบความเดือดร้อนจากความล่มสลายความหลากหลายทางชีวภาพพร้อมไปกับความหลากหลายทางวัฒนธรรม
ทั้งที่ประเทศทุนอุตสาหกรรมชั้นนำคือผู้ได้ประโยชน์สูงสุดในห่วงโซ่ทรัพยากรชีวภาพผ่านอุตสาหกรรมอาหาร ยา และผลิตภัณฑ์ชีวภาพต่างๆ ที่กลุ่มทุนขนาดใหญ่ต่างครอบครอง ผูกขาดทรัพยากรชีวภาพที่สำคัญ เช่น การเข้าถึงพันธุกรรมชีวภาพในพื้นที่ธรรมชาติและชุมชน การใช้เรื่องทรัพย์สินทางปัญญามาเป็นข้ออ้างในการผูกขาดทรัพยากรชีวภาพ เห็นได้อย่างชัดเจนในภาคเกษตรด้วยการผูกขาดสายพันธุ์พืชสัตว์ที่เป็นเศรษฐกิจสำคัญ ยิ่งในกระแสการพัฒนาสีเขียวหรือฟอกเขียวด้วยแล้ว เศรษฐกิจชีวภาพ (Bio Economy) ได้ขยายเป็นผลประโยชน์ใหญ่มากของโลก เพราะกำลังเข้ามาสร้างส่วนแบ่งตลาดจากอุตสาหกรรมปิโตรเคมีที่กำลังถูกวิจารณ์อย่างหนักจากปัญหาโลกร้อน
แต่ผลประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพอันแสนมั่งคั่งของภาคทุนไม่ได้ย้อนกลับไปช่วยเหลือคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพและความหลากหลายทางวัฒนธรรมของชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นซึ่งเป็นฐานความรู้หรือกุญแจไขสู่ปริศนาของคุณค่าทรัพยากรชีวภาพอีกมากมายที่นักวิทยาศาสตร์ยังไม่รู้จัก เราจึงเห็นผลประโยชน์เศรษฐกิจชีวภาพที่เติบโตแต่ย้อนแย้งไปกับความเสื่อมสูญของความหลากหลายชีวภาพ และการละเมิดสิทธิชุมชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นที่ต้องสูญเสียฐานทรัพยากร และวิถีวัฒนธรรมของตนอย่างน่าวิตก
การฟอกเขียวทรัพยากรชีวภาพไม่ได้มีเฉพาะกลุ่มทุน หน่วยงานรัฐก็ดำเนินการฟอกเขียวอย่างเข้มข้นเช่นกัน การคุ้มครองพื้นที่ป่าอนุรักษ์กลายเป็นยุทธวิธีผูกขาดอำนาจของรัฐหลายประเทศเหนือพื้นที่ที่ถูกกำหนดให้เป็น “พื้นที่คุ้มครอง” (Protected Area) ที่ต้องการใช้ “ป่าธรรมชาติ” เป็นแนวทางแก้ปัญหา (Natural Based Solution: NBS) มลภาวะและเป็นแหล่งวัตถุดิบทรัพยากรให้กับนโยบาย โครงการของรัฐและทุน เช่น การสงวนพื้นที่ต้นน้ำเพื่อรักษาแหล่งน้ำให้เมืองและอุตสาหกรรม การคุ้มครองธรรรมชาติเพื่ออุตสาหกรรมท่องเที่ยว และอื่นๆ ทำให้ภาครัฐฉวยใช้การประกาศเขตป่าอนุรักษ์เป็นเครื่องมือคุมอำนาจเหนือพื้นที่ทรัพยากร และกดดันกีดกันชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นในการเข้าถึง ดำรงชีพจากป่าอนุรักษ์
ความย้อนแย้งระหว่างกระบวนอนุรักษ์และแสวงประโยชน์จากความหลากหลายทางชีวภาพจึงเกิดขึ้นก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมและไม่ยั่งยืนอย่างรุนแรง เพราะความหลากหลายทางชีวภาพที่เป็นฐานสำคัญของโลกไม่ได้มีอยู่หนาแน่นและสมบูรณ์ในทุกที่ แต่ส่วนมากอยู่ในระบบนิเวศเขตร้อนชื้นในประเทศกำลังพัฒนา และที่สำคัญคือ งานศึกษาทั่วโลกยืนยันตรงกันว่า ประชากรชนพื้นเมืองราว 370 ล้านคนที่ใช้ภาษาและวัฒนธรรมนับพันวิถี ในดินแดนของพวกเขาครอบคลุมผืนดินโลกร้อยละ 20 แต่บรรจุด้วยความหลากหลายชีวภาพของโลกถึงร้อยละ 80 เมื่อเปรียบเทียบกับพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชีวภาพสมบูรณ์ทั่วโลกพบว่าร้อยละ 60 อยู่ในพื้นที่ที่ชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นดูแล มีเพียงร้อยละ 40 ที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ (ยังไม่นับว่าในพื้นที่อนุรักษ์นั้นซ้อนทับกับพื้นที่ชุมชนด้วย)
ชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นจึงถูกเรียกว่าเป็น “ผู้รักษา” (guardian) ความหลากหลายทางชีวภาพที่แท้จริง แต่วิถีที่รัฐจัดการความหลากหลายทางชีวภาพในถิ่นธรรมชาติกลับใช้การประกาศเขตป่าอนุรักษ์และกีดกันสิทธิชนพื้นเมืองในการดำรงชีพและมีส่วนร่วมจัดการป่า
ป่าอนุรักษ์จึงกลายเป็น “ป้อมค่ายกักขังของการอนุรักษ์” (fortress conservation) ที่ล้มเหลว เพราะกำลังทำลายผู้รักษาความหลากหลายทางชีวภาพตัวจริงไปเสีย และไม่ได้มีหลักประกันเลยว่าพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่ไล่ชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นออกไปแล้วจะสามารถรักษาความหลากหลายทางชีวภาพไว้ได้ ดังตัวอย่างงานศึกษาพื้นที่ป่าอเมซอนช่วงระหว่างปี 2000-2012 พบว่า อัตราการทำลายป่าในพื้นที่ที่ชนพื้นเมืองดูแลในโบลิเวีย บราซิล โคลัมเบียมีเพียงหนึ่งในสามหรือหนึ่งในสองของพื้นที่ป่าอื่นๆ ที่มีลักษณะทางนิเวศเหมือนกัน แต่ไม่มีชนพื้นเมืองดูแล และยิ่งชัดจากงานศึกษาอีกชิ้นในช่วงปี 2006-2011 พบว่า ดินแดนชนพื้นเมืองในเปรู ผืนป่าอเมซอน การจัดการของชนพื้นเมืองสามารถลดการทำลายป่าได้ถึงสองเท่าของพื้นที่ป่าอนุรักษ์ซึ่งในมีลักษณะนิเวศแบบเดียวกัน
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีหลักฐานยืนยืนถึงบทบาทการคุ้มครองนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่ง แต่จากการสำรวจระบบบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครองทั่วโลกพบว่า ร้อยละ 84 จัดการโดยรัฐ ร้อยละ 6.8 จัดการโดยเอกชน มีระบบจัดการร่วมเพียงร้อยละ 1.8 แต่มีพื้นที่คุ้มครองที่จัดการโดยชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นเพียงร้อยละ 0.5
ดินแดนเมลานีเซียคือดินแดนที่ชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นมีบทบาทจัดการสูงสุดถึงร้อยละ 60-65 ตามมาด้วยโพลินีเซีย ไม่โครมีเซีย และแอฟริกาใต้ที่มีสัดส่วนราวร้อยละ 20-30 ที่ชนพื้นเมืองมีบทบาทจัดการ แต่ในอาเซียน ชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นได้รับการยอมรับสิทธิจัดการพื้นที่คุ้มครองน้อยมาก
นั่นจึงเป็นเหตุผลสำคัญที่เครือข่ายชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นที่ได้ร่วมจัดทำรายงาน Local Biodiversity Outlook ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของแผนกลยุทธ์สำหรับความหลากหลายทางชีวภาพ ปี 2011-2020 และเป้าหมาย Aichi ของสหประชาชาติ ที่บ่งบอกว่า เป้าหมายหลายประการไม่ประสบความสำเร็จ เช่น เป้าหมาย 11 เรื่องการเพิ่มพื้นที่คุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพทางบกให้ได้ร้อยละ 17 และทางทะเลให้ได้ร้อยละ 10 และอื่นๆ นอกจากการที่นานาชาติไม่จริงจัง ประเทศพัฒนาแล้วไม่สนับสนุน ปัจจัยสำคัญอีกประการคือ การละเลย ไม่ยอมรับส่งเสริมสิทธิชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นในการจัดการความหลากหลายทางชีวภาพอย่างจริงจัง
มาในรอบนี้ สหประชาชาติจึงได้ยกร่างกรอบการพัฒนาความหลากหลายทางชีวภาพโลกหลังปี 2020 ขึ้นมาใหม่ และนำเข้าสู่ที่ประชุม COP 15 ในครั้งนี้เพื่อให้สมาชิกรับรอง ด้วยการสร้างเป้าหมาย 4 ประการ คือ 1) การเชื่อมโยง บูรณาการระบบนิเวศธรรมชาติ 2) ลดอัตราการสูญพันธุ์ 3) เพิ่มคุณค่าการบริการนิเวศ 4) สนับสนุนทรัพยากรการเงินเพื่อปฏิบัติให้เกิดผล โดยมี 21 เป้าหมายที่ชัดเจน เพื่อเร่งหยุดยั้งการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพให้ได้ภายในปี 2030 และจะเปลี่ยนสังคมโลกให้มีวิถีสอดคล้องสมดุลย์กับธรรมชาติในปี 2050 เครื่องมือสำคัญก็คือ นโยบาย 30×30 โดยเร่งประกาศพื้นที่คุ้มครองทางบกให้ได้ร้อยละ 30 (ปัจจุบันอยู่ที่ร้อยละ 17) และพื้นที่คุ้มครองทางทะเลให้ได้ร้อยละ 30 (ปัจจุบันอยู่ที่ร้อยละ 8) นโยบายดังกล่าวผลักดันโดยสหภาพยุโรปเป็นหัวหอก
แทนที่กรอบฯ ใหม่นี้จะทบทวนบทเรียนที่ผ่านมาว่า ความล้มเหลวในการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบการบริหารจัดการของรัฐและการรุกรานของกลไกตลาดที่ส่งต่อการใช้ประโยชน์ทรัพยากรในระบบนิเวศซึ่งเป็นห่วงโซ่ปัญหาที่เชื่อมโยงกัน การเร่งประกาศพื้นที่คุ้มครองฯ โดดๆ ไม่ได้ช่วยอะไรมากในขณะพื้นที่นอกเขตคุ้มครองมีการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพอย่างรุนแรง และการใช้เขตคุ้มครองด้วยระบบการจัดการอำนาจนิยมของรัฐที่ละเมิดสิทธิชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น ทำให้พลังสำคัญในการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพอ่อนแอและสูญสลาย
แม้เลขาธิการสหประชาชาติจะกล่าวย้ำในการประชุม COP คราวนี้ว่า “สิทธิของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น ผู้ดูแลความหลากหลายทางชีวภาพที่มีประสิทธฺภาพที่สุดจำเป็นต้นที่จะต้องได้รับการรับรอง คุ้มครอง” (อันโตนิโอ กูเตอเรส, เลขาธิการสหประชาชาติ กล่าวปาฐกาในเวที COP15)
แต่กรอบข้อตกลงฯ ที่กำลังพิจารณาในเวลานี้ แม้มีกล่าวถึงความสำคัญของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นอยู่มาก แต่ไม่ปรากฏคำที่ยืนยันชัดเจนว่าจะคุ้มครองสิทธิชนพื้นเมืองและชุมชนอย่างจริงจัง
นอกเหนือจากพื้นที่คุ้มครองของรัฐแล้ว ข้อตกลงใหม่ยังเพิ่มมาตรการการอนุรักษ์พื้นที่อื่นๆ อย่างมีประสิทธิภาพ (OECMS) ร่วมในเป้าหมายเพิ่มพื้นที่คุ้มครอง 30×30 แต่พื้นที่ OECMS ที่อ้างว่าจะเปิดโอกาสให้ชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมจัดการพื้นที่คุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพนั้น จะต้องไม่ใช่พื้นที่คุ้มครองหลักของรัฐ (ที่ไม่รับรองสิทธิชุมชน) และหากชุมชนใดจะต้องการให้เป็นพื้นที่ OECMS จะต้องผ่านการพิสูจน์ตนเองอย่างเข้มงวด ทั้งการจัดทำฐานข้อมูลตามกรอบตัวชี้วัด การถูกควบคุมกำกับให้อนุรักษ์ตามกรอบที่กำหนด นั่นไม่ใช่การยอมรับสิทธิชุมชนตามวิถีที่เป็นจริงเลย
ในขณะที่ข้อตกลงเวที COP 15 ว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพก็ต้องการเพิ่มพื้นที่คุ้มครอง ผสานกับข้อตกลง COP27 ก็ต้องการเพิ่มพื้นที่ป่าเพื่อดูดซับคาร์บอน กรอบสนับสนุนทางนโยบายที่ตามมาด้วยทรัพยากรทางการเงิน ได้กระตุ้นให้รัฐบาลประเทศต่างๆ และกลุ่มทุนเร่งเพิ่มพื้นที่ป่า พื้นที่คุ้มครองอย่างไม่แยกแยะต่อความเหมาะสมทางนิเวศและสิทธิความเป็นธรรมของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้เป้าหมายในด้านต่างๆ ล้มเหลวด้วยการฟอกเขียวนานาประเภท ทั้งการลดก๊าซเรือนกระจกที่ภาคทุนอุตสาหกรรมฐานฟอสซิลได้เอาพื้นที่ป่ามาชดเชยการปล่อยคาร์บอนต่อไป หรือการเพิ่มพื้นที่คุ้มครองชีวภาพก็ถูกรัฐฉวยใช้มาจำกัดสิทธิชุมชน และกลุ่มทุนก็กำลังสนใจจัดการพื้นที่คุ้มครอง OECMS (ซึ่งก็ต้องเอาพื้นที่ของสาธารณะและชุมชนมาดำเนินการ) เพื่อแสดงบทบาทอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ และขับเคลื่อนอุตสาหกรรมชีวภาพ
กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ ที่ไปเจรจา COP15 ไม่เคยกล่าวถึงแนวคิด จุดยืนต่อเรื่องสิทธิชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นต่อความหลากหลายทางชีวภาพให้สังคมได้รับทราบเลยว่าจะไปตกลงในรายละเอียดอย่างไรที่จะกระทบต่อชุมชนท้องถิ่นหรือไม่
แต่กระบวนการขับเคลื่อนของรัฐและกลุ่มทุนได้เริ่มจริงจังแล้ว ด้วยการประกาศเพิ่มพื้นที่ป่าอีก 11 ล้านไร่ ในปี 2580 เพื่อดูดซับคาร์บอน มีมติครม.อนุญาตให้เอกชนเข้ามาทำสวนป่าคาร์บอนเครดิต โดยแผนพัฒนาเศรษฐกิจชีวภาพ หมุนเวียนและสีเขียว (BCG) กำหนดให้กลุ่มทุนเข้ามาปลูกป่าคาร์บอนเครดิต 3.6 ล้านไร่ เมื่อมีสัญญาณจาก COP15 คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อ 8 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ยืนยันเข้าร่วม High Coalition for nature and people และสนับสนุนกรอบความหลากหลายทางชีภาพโลกหลังปี 2020 ที่มีกรอบ 30×30 ขณะที่ภาคทุนไทยก็เริ่มขยับที่จะดำเนินการพื้นที่คุ้มครอง OECMS แล้ว พร้อมไปกับกลุ่มองค์กรอนุรักษ์ธรรมชาติบางกลุ่มก็เริ่มออกมาสนับสนุนแนวนโยบายของรัฐ โดยไม่สนใจโครงสร้างปัญหาการจัดการระบบนิเวศและฐานทรัพยากรที่เหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรม และการละเมิดสิทธิชุมชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น
ตัดมาอีกภาพหนึ่ง ชนพื้นเมืองไม่ว่าจะเป็นชุมชนกะเหรี่ยงบางกลอย ชุมชนชาวเลอันดามันซึ่งมีบทบาทในการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสูงกำลังรุกรานละเมิดสิทธิชุมชนจากรัฐและทุนไม่หยุดยั้ง วิถีนิเวศเกษตรชาติพันธุ์ เช่น ไร่หมุนเวียน ซึ่งอุดมด้วยทรัพยากรชีวภาพกำลังถูกรัฐกดดันให้ลดเลิก การหากินของชาวเลถูกปิดล้อมด้วยเขตอุทยานฯ ทางทะเล โครงการทวงคืนผืนป่าผ่านกรอบกฏหมายป่าอนุรักษ์กำลังดำเนินไปอย่างเข้มข้น ชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์กว่า 4,000 ชุมชนกำลังถูกปิดล้อมจำกัดสิทธิ แม้กระทั่งชุมชนในพื้นที่ป่านอกเขตป่าอนุรักษ์ที่จัดตั้งป่าชุมชนตามกฏหมายป่าชุมชนก็ถูกตีกรอบจัดการป่าชุมชนอย่างจำกัด ชุมชนที่มีพื้นที่ป่าอยู่ในพื้นที่เตรียมการประกาศเขตอุทยานฯ กำลังถูกยึดพื้นที่ป่า กระบวนการกำจัดวิถีนิเวศวัฒนธรรมด้วยการมาตรการพื้นที่คุ้มครอง ตัวอย่างเหล่านี้สะท้อนว่า หากกรอบความหลากหลายชีวภาพที่ COP15 กำลังเจรจากันอยู่ได้ละเลยปัญหาสิทธิชุมชน ย่อมยากที่จะบรรลุเป้าหมายการหยุดยั้งการทำลายความหลากหลายทางชีวภาพที่มีสาเหตุจากนโยบายพัฒนาและระบบตลาด และยากที่จะเปลี่ยนผ่านสังคมสู่ความสมดุลกับธรรมชาติ เพราะวิถีของชุมชนที่สมดุลกับธรรมชาติ เป็นผู้ดูแลความหลากหลายทางชีวภาพของท้องถิ่น ประเทศและโลก ได้ถูกทำลายจากแนวนโยบายส่งเสริมอำนาจนิยมรัฐและทุนนิยมฟอกเขียวนั่นเอง