ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ
สภาลมหายใจเชียงใหม่
มลพิษทางอากาศ pm2.5 ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพที่มีแนวโน้มรุนแรงขึ้นโดยลำดับ จากงานวิจัยของ ศ.นพ.ชัยชาญ โพธิรักษ์ คณะแพทย์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มีผู้สูญเสียชีวิตปีละราวปีละ 40,000 คน และทางภาคธุรกิจประเมินผลกระทบต่อเศรษฐกิจปีละนับ 100,000 ล้านบาท ส่งผลกระทบทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมทำให้โลกร้อนขึ้น หนักหน่วงมากขึ้นในระยะ 15 ปีที่ผ่านมา วิกฤติมลพิษทางอากาศ สัมพันธ์กับการเติบโต การพัฒนาการเติบโตของเมืองและการพัฒนาประเทศโดยรวม การเพิ่มขึ้นของจำนวนรถยนต์ การเพิ่มขึ้นของโรงงานอุตสาหกรรม การขยายตัวของพืชเชิงเดี่ยวทั้งในประเทศ และประเทศเพื่อนบ้าน การที่ประเทศเรามีพื้นที่ป่าผลัดใบจำนวนมาก นอกจากนั้น ยังขึ้นอยู่กับปัจจัยสภาพอากาศ กระแสลม การระบายตัวของอากาศต่ำ เนื่องจากภาวะโลกร้อน รวมทั้งสภาพภูมิศาสตร์ที่เป็นบริบทของแต่ละพื้นที่ เช่น ภาคเหนือตอนบนเป็นแอ่งกระทะ ขณะที่กรุงเทพ ภาคกลางเป็นที่ราบ เป็นต้น
มลพิษฝุ่นควัน pm2.5 เป็นส่วนหนึ่งของพายุแห่งวิกฤติโลกร้อนที่นำไปสู่ภาวะโลกรวน โหมกระหน่ำพัดพาโลกให้ก้าวมาสู่วิกฤติความมั่นคงทางอาหารและวิกฤติทางด้านสุขภาพที่มีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น
จากการทำงานของสภาลมหายใจเชียงใหม่ตั้งแต่ปี 2562 ได้มีการวิเคราะห์สรุปบทเรียนจากการทำงานร่วมกันของทุกฝ่าย การจะแก้ปัญหามลพิษฝุ่นควัน pm2.5 อย่างยั่งยืน จึงได้ร่วมกันสรุปข้อเสนอเชิงนโยบายดังนี้
1. ข้อมูลวิชาการ องค์ความรู้ ที่ถูกต้องรอบด้าน เปิดเผยต่อสาธารณะ
ฝุ่นควันที่เกิดจากการเผาไหม้ ที่มิใช่เกิดจากแค่ชาวบ้าน ชาวเขาเผาป่า มิใช่แค่การเผาไหม้ชีวมวลจากการเกษตร จากพื้นที่ป่าทั้งในประเทศและประเทศเพื่อนบ้าน ที่ดาวเทียมจับจุด hot spot ได้เท่านั้น แต่หมายถึงการเผาไหม้น้ำมันเชื้อเพลิงจากรถยนต์ เครื่องจักร โรงงานอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า และการก่อสร้างต่างๆแต่ดาวเทียมไม่สามารถจับจุด hot spot ได้ จึงขาดข้อมูลสำคัญส่วนนี้ ที่จะนำมาซึ่งการวางแผนแก้ไขปัญหาไม่ถูกต้องอย่างรอบด้าน ทำให้เกิดภาพการแก้ปัญหาที่สร้างปัญหาความไม่เป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อม
ข้อเสนอคือ
1.ต้องมีการศึกษาวิเคราะห์และมีฐานข้อมูลแหล่งกำเนิดของฝุ่นควัน pm2.5 จากทุกแหล่งอย่างถูกต้องและรอบด้านมีงานวิชาการรองรับ
2.ต้องเปิดเผยข้อมูลแก่สาธารณะ (open data) เพื่อให้ทุกคนได้รับรู้ร่วมกัน เข้าถึงได้ ตรวจสอบข้อมูลได้
3.สร้างการรับรู้ ความเข้าใจ วิกฤติมลพิษทางอากาศ สัมพันธ์กับการเติบโต การพัฒนาเมืองและการพัฒนาประเทศ การเพิ่มขึ้นของรถยนต์ การเพิ่มขึ้นของโรงงานอุตสาหกรรม การขยายตัวของพืชเชิงเดี่ยวทั้งในประเทศและประเทศเพื่อนบ้าน นอกจากนั้น ยังขึ้นอยู่กับปัจจัยสภาพอากาศ กระแสลม การระบายตัวของอากาศต่ำ เนื่องจากภาวะโลกร้อน สภาพภูมิศาสตร์ที่เป็นบริบทของแต่ะพื้นที่ แหล่งกำเนิดก็แตกต่างกัน เช่น เชียงใหม่เป็นแอ่งกระทะมีพื้นที่ป่า70% มีทั้งคนนาคมที่หนาแน่นและติดชายแดนประเทศเมียนม่า ขณะที่น่าน มีพื้นที่ป่า พื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ หรือที่กรุงเทพเป็นพื้นที่ที่ราบ มีปัจจัยด้านคมนาคม โรงงานอุตสาหกรรมเป็นหลัก เป็นต้น
2.ต้องออกกฎหมายบริหารจัดการอากาศสะอาดอย่างเร่งด่วน
เปลี่ยนการแก้ฝุ่นควัน pm2.5 แบบเฉพาะหน้าเป็นการแก้แบบยั่งยืน ที่ผ่านมาประเทศไทยแก้โดยใช้ พรบ.ป้องกันบรรเทาสาธารณะภัย 2550 เป็นกฎหมายเชิงรับซึ่งจะใช้คน เครื่องจักร งบประมาณได้เมื่อเกิดภัยพิบัติแล้ว มะคณะกรรมการที่เรียกว่า single command ระยะ 4-5 เดือนช่วงวิกฤติฝุ่นควันมา แล้วก็จบภารกิจไป วนไปแบบนี้ทุกปี ขณะที่มลพิษฝุ่นควัน pm2.5 ต้องทำงานเชิงรุก เชิงป้องกัน ต้องมีแผนยุทธศาสตร์ระยะสั้น ระยะกลาง ระยะยาว มีความต่อเนื่องนำไปสู่การแก้แบบยั่งยืน
ข้อเสนอคือ
2.1 ต้องออกกฎหมายบริหารจัดการอากาศสะอาด ที่มีกลไกที่มีอำนาจ บทบาทหน้าที่ทำงานเชิงรุกเชิงป้องกันอย่างต่อเนื่อง มีการกำหนดเป้าหมาย มีแผนยุทธศาสตร์ มีมาตรการ มีกลไก มีงบประมาณในการลดแหล่งกำเนิดฝุ่นควัน pm2.5 ทุกแหล่ง โดยสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมจากประชาชนทุกกลุ่ม และสร้างแรงจูงใจในการเปลี่ยนแปลงการผลิตและวิถีชีวิตที่ยั่งยืน
3.นโยบายกระจายอำนาจในการแก้ปัญหา pm2.5 ให้สอดคล้องกับบริบทท้องถิ่น/จังหวัด
ต้องเปลี่ยนการแก้ปัญหาฝุ่นควัน pm2.5 โดยสั่งการแบบบนลงล่าง (top down) เป็นการสร้างมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย โดยเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการแก้ปัญหาโดยใช้พื้นที่เป็นตัวตั้ง เพราะแต่ละพื้นที่มีบริบทแตกต่างกัน ให้ชุมชนเป็นแกนหลัก องค์กรปกครองท้องถิ่น(อปท.)เป็นแกนประสาน เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์และวางแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาฝุ่นควันในระดับพื้นที่ กำหนดพื้นที่สำคัญที่ต้องป้องกันไว้ร่วมกัน ต้องทำแนวป้องกันไฟ การลาดตระเวน การระดมอาสาสมัครดับไฟ พื้นที่จำเป็นต้องจัดการเชื้อเพลิง ต้องทำข้อมูลแจ้งการบริหารจัดการเชื้อเพลิง ตลอดจนการพัฒนาการผลิตที่ลดฝุ่นควันอย่างยั่งยืน ฯลฯ รวมทั้งงบประมาณในการดำเนินการ โดยรัฐ ธุรกิจ วิชาการ ประชาสังคมร่วมสนับสนุนจึงแก้ได้อย่างยั่งยืน ด้วยเพราะชุมชนและท้องถิ่นอยู่ติดดิน ติดน้ำ ติดป่าทั่วประเทศ หากชุมชนและท้องถิ่นไม่ลุกขึ้นมาแก้ปัญหา แม้คนนอกป่าจะคิดดีขนาดไหนก็แก้ไม่ได้
ข้อเสนอคือ
3.1 นโยบายการสนับสนุนการจัดทำแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาฝุ่นควันในระดับพื้นที่โดยชุมชนและองค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ที่มีคุณภาพและการสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ
การดำเนินการในข้อ 3.1 มีข้อจำกัดที่เป็นมหากาพย์มาอย่างยาวนาน เห็นจะเป็นการเผาชีวมวลในพื้นที่ป่าในภาคเหนือ มีพื้นที่การเผาไหม้ในเขตป่าอนุรักษ์ คือ เขตอุทยานแห่งชาติ และเขตอนุรักษ์พันธุ์สัตว์ป่าฯ มากที่สุด รองลงมาเป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ เป็นพื้นที่ที่มีความสลับซับซ้อนของปัญหามายาวนาน นับตั้งแต่การที่รัฐประกาศพื้นที่ป่าทับลงบนพื้นที่ทำกิน ที่อยู่อาศัยและป่าชุมชนของชาวบ้าน ชุมชนในพื้นที่ป่าถูกจำจึงกัดอย่างการพัฒนามายาวนาน เพราะทุกกระทรวง กรม กองต่างๆ ของรัฐ ไม่สามารถเข้าไปพัฒนาได้ เพราะเป็นพื้นที่ “ผิดกฎหมาย” เป็นการสร้างความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากกฎหมายและนโยบายของรัฐเอง ที่นำมาสู่ความขัดแย้งระหว่างสิทธิชุมชน ที่ตั้งรกรากมาก่อนกับกฎหมายของรัฐที่เกิดขึ้นระลอกแล้วระลอกเล่า จนยากที่จะทำงานร่วมกันด้วยความไว้วางใจกัน แม้จะมีการออก พรบ.ป่าชุมชน แม้จะมีมาตรการที่ผ่อนคลายทางกฎหมายบ้าง แต่ยังมิได้ยอมรับสิทธิชุมชนอย่างเข้าใจวิถีชุมชนในพื้นที่ จึงน่าจะยังเป็นปัญหาเรื้อรังอีกยาวไกล
ผลที่ต่อเนื่องมาของความไม่มั่นคงในที่ทำกิน นำมาสู่การผลิตที่ไม่มั่นคง ส่งผลให้เกิดการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ เพราะหากปลูกไม้ยืนต้นก็จะถูกกล่าวหาว่าบุกรุกป่า จะถูกนโยบายทวงคืนผืนป่าตัดฟันไม้ยืนต้นทิ้ง แต่การปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ไม่โดนตัดทิ้งแน่นอน
ข้อเสนอคือ
3.2 ต้องมีนโยบายปลดล็อค แก้กฎหมายสร้างความมั่นคงในที่ดินทำกิน ความมั่นคงในที่ดินทำกินนำไปสู่การผลิตที่มั่นคง และยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการป่าอย่างยั่งยืน เพื่อให้ชุมชนเกิดความรัก เกิดความเป็นเจ้าของในการดูแลปกป้องไฟป่าฝุ่นควันอย่างยั่งยืน
ส่วนในการทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลป่าเองก็มีข้อจำกัดทั้งกำลังคนและงบประมาณ เมื่อเทียบกับพื้นที่ที่กว้างใหญ่ สูงชัน ยากลำบากในการดูแล ในความเป็นจริงแล้วน่าเห็นใจว่าเกินกำลังเจ้าหน้าที่ที่จะดูแลได้อย่างทั่วถึง ขณะที่ในพื้นที่มีชุมชน ชาวบ้านอาศัยอยู่มากมายแต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลป่า
ข้อเสนอคือ
3.3 ต้องมีนโยบายปลดล็อคให้เกิดการทำงานร่วมกันระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอยู่น้อยนิดกับชาวบ้านที่มีอยู่เต็มพื้นที่ ให้มีการทำงานร่วมกันในลักษณะ Co-management ที่ทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่อง เป็นการแก้ปัญหาแบบ win-win
4.นโยบายการบริหารจัดการเชื้อเพลิงที่ทุกฝ่ายยอมรับและสร้างแรงจูงใจให้การใช้ไฟทุกแหล่งอยู่ในระบบ
ในปัจจุบันจากการสรุปบทเรียนที่ผ่านมาได้มีการยอมรับว่าการห้ามเผาเด็ดขาด (zero burning)ไม่สอดคล้องความเป็นจริง และยิ่งเพิ่มการเผาให้มากยิ่งขึ้น จึงมีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นการบริหารจัดการเชื้อเพลิง (fire management) ที่ยอมรับว่าไฟมาทั้งไฟที่จำเป็นกับวิถีชีวิต กับไฟที่ไม่จำเป็นและไฟที่ลุกลามแบบไร้การควบคุม
ข้อเสนอคือ
4.1 ต้องพัฒนาระบบการจัดการบริหารเชื้อเพลิงให้มีประสิทธิภาพเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย
ต้องมีแผนจัดการบริหารเชื้อเพลิงที่มาจากชุมชนและองค์กรปกครองท้องถิ่น ที่ระบุชัดเจนว่ามีพื้นที่สำคัญที่จะร่วมกันรักษาแบบห้ามเผาเด็ดขาด ใช้ zero burning ป่าต้นน้ำ ป่าความเชื่อ ไร่หมุนเวียน 2-5 ปี มีแผนทำแนวกันไฟ ลาดตระเวน ฯลฯ พื้นที่ที่จำเป็นต้องใช้ไฟ ไร่หมุนเวียนปีที่ 1 พื้นที่สะสมเชื้อเพลิงมีความเสียง พื้นที่เศรษฐกิจชุมชน เท่าไหร่ จะจัดการเมื่อไหร่ ป้องกันการลุกลามอย่างไร แจ้งเข้ามาที่แอปปลิเคชั่น Fire D และมีคณะกรรมการร่วมหลายฝ่ายพิจารณา
4.2 การจัดการบริหารเชื้อเพลิงภาครัฐ ต้องเปิดการมีส่วนร่วม ให้มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีการควบคุมไม่ให้เกิดการลุกลามข้ามวันข้ามคืนและอยู่ภายใต้ระบบบริหารจัดการร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะพื้นที่ไฟแปลงใหญ่และพื้นที่ไฟไหม้ซ้ำซาก
4.3 มีนโยบายสร้างแรงจูงใจให้ทุกการใช้ไฟให้เข้าสู่ระบบการบริหารจัดการเชื้อเพลิง ที่มีการควบคุมดูแลอย่างมีประสิทธิภาพทั้งชุมชน องค์กรต่างๆและภาครัฐ
5.นโยบายลดพืชเชิงเดี่ยวที่เป็นแหล่งกำเนิดฝุ่นควันขนาดใหญ่
ด้านที่น่าห่วงใยอย่างยิ่ง คือ การขยายตัวของพืชเชิงเดี่ยวอย่างอ้อย ที่นำไปใช้ในอุตสาหกรรมน้ำตาล และข้าวโพด ที่นำไปใช้ในอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ ที่มีแนวโน้มขยายตัวตามราคาการรับซื้อที่สูงขึ้นในประเทศ ตลอดจนการขยายตัวของพืชเชิงเดี่ยวอย่างกว้างขวางในประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีบริษัทขนาดใหญ่ให้การสนับสนุน ซึ่งมีอิทธิพลต่อรัฐบาลสูง
ข้อเสนอคือ
5.1 ต้องมีนโยบายลดพื้นที่การปลูกพืชเชิงเดียวลง และส่งเสริมการปลูกพืชที่ยั่งยืน โดยมีระบบแรงจูงใจในการปรับเปลี่ยนอย่างมั่นใจ
5.2 การเพิ่มภาษีการรับซื้อผลผลิตที่มีการเผาและการเพิ่มภาษีนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากประเทศเพื่อนบ้านที่มีการเผาจนเข้ามากระทบต่อสุขภาพ
6.ต้องมีนโยบายการป้องกัน ดูแลรักษาและเยียวยาทางด้านสุขภาพ
ที่ผ่านมาฝุ่นควัน pm2.5 มีผลกระทบต่อสุขภาพสูงขึ้น มีผู้เสียชีวิตอื่นเกี่ยวเนื่องกับการรับpm2.5 เข้าสู่ร่างกาย 40,000 คน/ปี ประชาชนต้องดูแลตนเองทั้งการซื้อแมส การซื้อเครื่องฟอกอากาศ และค่ารักษาพยาบาล แม้จะประกาศเป็นภัยพิบัติตามกฎหมาย
ข้อเสนอคือ
6.1 ต้องติดตั้งเครื่องวัดคุณภาพอากาศอย่างน้อยทุกตำบลและสื่อสารให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลคุณภาพอากาศ เพื่อที่จะสามารถป้องกันสุขภาพเบื้องต้นด้วยตนเอง
6.2 ต้องมีการประกาศภาวะวิกฤติทางสุขภาพเมื่อคุณภาพอากาศมีผลกระทบสูงต่อสุขภาพ และรัฐจะต้องมีสวัสดิการแมสฟรี เครื่องฟอกอากาศในราคาพิเศษ และมีห้องปลอดฝุ่นในทุกชุมชน
6.3 ต้องจัดสวัสดิการในการดูแลรักษาและเยียวยาผู้ป่วยที่เกิดจากผลของฝุ่นควัน pm2.5
7.ต้องมีนโยบายพลังงานสะอาดและนโยบายการเพิ่มพื้นที่สีเขียวในพื้นที่เมือง
ในช่วงวิกฤติฝุ่นควันมีการปิดป่า ห้ามชาวบ้านเข้าไปหากินในป่า มีการจับคนเผาชีวมวล แต่พบว่าทุกคนยังขับรถกันปรกติ โรงงานอุตสาหกรรม โรงงานไฟฟ้ายังคงเดินเครื่องปรกติ ทั้ง ๆ ที่มีการปล่อยมลพิษฝุ่นควันออกมาตลอดเวลา
ข้อเสนอคือ
7.1 นโยบายการผลิตและการนำเข้ารถยนต์ไฟฟ้า โรงงานอุตสาหกรรมปลอด การผลิตไฟฟ้าจากธรรมชาติ โดยมีมาตรการสร้างแรงจูงใจ การลดหย่อนภาษีในอัตราก้าวหน้า
7.2 นโยบายการเพิ่มพื้นที่สีเขียวในพื้นที่เมือง ปรับงบกิจกรรมการปลูกป่าในป่าที่มักไม่ได้ผลและไปทำลายพื้นที่ป่าเพิ่มขึ้น บางครั้งการไปสร้างความขัดแย้งกับชาวบ้านที่อาศัยในป่า มีการรณรงค์ให้ทุกฝ่ายร่วมกันสร้างพื้นที่สีเขียวในที่สาธารณะของชุมชน ในวัด ในโรงเรียน ในสำนักงานของหน่วยงานต่างๆทั้งภาครัฐและภาคเอกชน รวมไปถึงการเพิ่มพื้นที่สีเขียวในที่ดินของเอกชน โดยมีมาตระการจูงใจ ลดหย่อนภาษี การให้คุณค่าและรางวัล
8.นโยบายสนับสนุนการรวมตัวกันทุกภาคส่วนในการแก้มลพิษทางอากาศอย่างยั่งยืน
ลำพังภาครัฐไม่สามารถแก้ปัญหามลพิษฝุ่นควันได้ เพราะเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ที่มีความซับซ้อน และมีผลประโยชน์ทับซ้อน การเชื่อมโยงทุกภาคส่วนเข้ามาร่วมจึงเป็นพลังการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ที่ทำให้ทุกภาคส่วนที่ทำงานแบบต่างคนต่างทำ ทำคนละจุดคนละครั้ง คนละพื้นที่ ให้น้ำหนักในการแก้ปัญหาคนละส่วนแบบ มองไม่เห็นช้างทั้งตัว เริ่มเชื่อมโยงการทำงานร่วมกันบน “พื้นที่กลาง” หรือพื้นที่หน้าหมู่(พื้นที่ร่วม) ได้มาแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกัน มองเห็นปัญหา สาเหตุที่เป็นองค์รวม ที่เรียกว่า “มองเห็นช้างทั้งตัว”ตลอดจนมีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ วิเคราะห์สรุปบทเรียนสร้าง “วาระร่วม” สร้างเป้าหมายร่วมกัน ที่เรียกว่า “เห็นดาวดวงเดียวกัน”มีการออกแบบการขับเคลื่อนการแก้ปัญหาร่วมกัน มีแผนการทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่อง โดยการแบ่งบทบาทการทำงานตามศักยภาพของแต่ละภาคส่วนร่วมกันผลักดันให้เกิดข้อเสนอหลักคิด นวัตกรรม กระบวนการแก้ปัญหาใหม่ๆที่นำไปสู่ความยั่งยืน
ข้อเสนอคือ
8.1 สนับสนุนให้เกิดกลไกการรวมตัวของทุกภาคที่ร่วมแก้ปัญหามลพิษฝุ่นควันส่วนคล้าย ”สภาลมหายใจเชียงใหม่”ในทุกจังหวัด โดยมีรูปแบบที่สอดคล้องเหมาะสมตามบริบทของแต่ละจังหวัดและสนับสนุนให้มีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้กระบวนการแก้ปัญหาระหว่างจังหวัดต่างๆ
8.2 สนับสนุนในมีการวิเคราะห์สรุปบทเรียนร่วมกัน พัฒนาเป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย มาตรการในการแก้ไขปัญหามลพิษฝุ่นควันต่อสาธารณะและต่อรัฐบาล