สถานการณ์แม่น้ำโขง และข้อเสนอนโยบาย [1]

1. สถานการณ์แม่น้ำโขง

สถานการณ์ปัญหาหลักของแม่น้ำโขง คือ การเปลี่ยนแปลงการไหลที่ไม่เป็นไปตามธรรมชาติและปริมาณตะกอนหายไป จากการสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าในลุ่มน้ำโขง ทั้งในแม่น้ำโขงสายหลักในจีน, ลาว และบนลำน้ำสาขาในลาว (รวมทั้งกัมพูชา ไทย และเวียดนาม) ส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศแม่น้ำโขงและการใช้ประโยชน์ในด้านต่าง ๆ ของชุมชน เป็นปัญหาสะสมต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2536 และรุนแรงเพิ่มขึ้นตั้งแต่ปี 2550 ต่อเนื่องมาจนถึงปีปัจจุบัน อาทิเช่น น้ำขึ้นลงผิดปกติในฤดูแล้ง ชุมชนสูญเสียรายได้จากการท่องเที่ยว, น้ำโขงขึ้นไม่เต็มตลิ่ง หญ้าไม่ตาย ไม่มีตะกอนทับถม ทำให้สูญเสียพื้นที่เกษตรริมโขง และน้ำโขงไม่ไหลเข้าลำน้ำสาขา เช่น น้ำสงคราม, ตลิ่งพัง เกิดดอนใหม่ ร่องน้ำเปลี่ยน และน้ำโขงแห้ง ส่งผลกระทบต่อ บ้านเรือนริมตลิ่ง ระบบประปา การเกษตรริมโขง และปัญหาการครอบครองที่ดินเกิดใหม่, ปลาอพยพผิดฤดู ชุมชนจับปลาได้น้อยลง สูญเสียอาชีพ รายได้ และความมั่นคงทางอาหาร, พืชไม้น้ำในแม่น้ำโขงล้มตายเป็นจำนวนมาก การสูญเสียระบบนิเวศน้ำโขง ถิ่นที่อยู่อาศัยและห่วงโซ่อาหารของปลา, การออกดอกของไม้น้ำ ในแม่น้ำโขง ที่ผิดฤดูกาล เช่น ไคร้น้ำ, หว้าน้ำ เป็นต้น, ระดับน้ำโขงที่เปลี่ยนแปลงผิดปกติในฤดูแล้ง ท่วมพื้นที่วางไข่ของนกที่อาศัยทำรังวางไข่ในช่วงฤดูแล้ง

โดยเฉพาะปรากฎการณ์ น้ำโขงใสไร้ตะกอน เป็นปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นทันที หลังการเปิดเขื่อนไซยะบุรีเมื่อ 29 ตุลาคม 2562 และเกิดต่อเนื่องมาจนปี 2566 ส่งผลให้เกิดการระบาดของสาหร่ายแม่น้ำโขงในฤดูแล้ง และชาวบ้านจับปลาไม่ได้ และต่อเนื่องด้วยปัญหาการดำน้ำยิงพ่อแม่พันธุ์ปลาในวังหรือถ้ำใต้น้ำ, การสูญเสียเครื่องมือประมง ผลผลิตจากแปลงเกษตรริมตลิ่ง และจากงานศึกษาติดตามผลกระทบการสร้างเขื่อนบนแม่น้ำโขงสายประธานของกรมทรัพยากรน้ำและ สทนช. พบว่า อัตราการลดลงของตะกอนเปรียบเทียบระหว่างเชียงแสน กับ เชียงคาน ลดงลงจาก 11.4% ในปี 2558 เป็น 77% และ 98% ในปี 2563 และ 2564 ตามลำดับ  นอกจากนี้เมื่อคำนวนปริมาณตะกอนที่หายไปเปรียบเทียบระหว่างสถานีเชียงแสนกับเชียงคาน ในช่วงเดือนธันวาคม 2563 ถึงเดือนมีนาคม 2564 พบว่า ตะกอนหายไปประมาณ 463,461.87 ตัน

2. นโยบายของรัฐที่สร้างปัญหาและส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศแม่น้ำโขงและชุมชนริมน้ำโขง

นโยบายของรัฐบาลมุ่งแสวงหาประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากแม่น้ำโขง โดยการรับซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนบนแม่น้ำโขงสายหลัก ได้ละเลยการดำเนินการที่โปร่งใส ไม่มีการส่วนร่วมของประชาชน ไม่รักษาผลประโยชน์ของชุมชนที่พึ่งพาระบบนิเวศและความสมบูรณ์ของแม่น้ำโขง และการไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย ดังนี้

2.1 การอนุมัติขยายกรอบความร่วมมือรับซื้อไฟฟ้าระหว่างประเทศไทยกับสปป. ลาว (MoU) จาก 9,000 เป็น 10,500 เมกะวัตต์ (มติ ครม. 1 มีนาคม 2565) เพื่อรองรับการซื้อไฟฟ้าจากโครงการน้ำงึม 3, โครงการปากแบ่ง, โครงการหลวงพระบาง, โครงการปากลาย นั้น

• เป็นการดำเนินที่ไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญมาตรา 178 ที่จะต้องส่งเรื่องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบก่อน (อ้างอิง การประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ 2/2564 (ครั้งที่ 154) 4 สิงหาคม พ.ศ. 2564  https://www.eppo.go.th/index.php/th/component/k2/item/17213-nepc-prayut04-08-64 ) ดังนั้นการลงนาม MoU ฉบับนี้ในวันที่ 5 มีนาคม 2565 จึงเป็นโมฆะ และการลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากับโครงการเขื่อนหลวงพระบาง และโครงการเขื่อนปากลาย ในวันที่ 7 พฤศจิกายน 2565 และวันที่ 20 มีนาคม 2566 ตามลำดับนั้น จึงเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูฐแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 รวมทั้งยังการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนเพิ่มเติม ก่อนการลงนามตามเงื่อนไขของ Tariff MOU ยังไม่เสร็จสมบูรณ์
• เป็นการดำเนินการที่ขาดความโปร่งใส และไม่มีส่วนร่วมของประชาชน โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้า เช่น กระทรวงพลังงาน, กฟผ. ต่างปกปิดสัญญา ไม่เปิดเผยร่างสัญญาให้สังคมได้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ภายใต้ข้ออ้างเป็นสัญญาทางธุรกิจ นับเป็นการลงนามเพื่อผูกพันตนเอง เพื่อไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลตามพรบ ข้อมูลข่าวสาร
• เป็นการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องกับปริมาณไฟฟ้าสำรองของประเทศ และจะสร้างภาระค่าไฟฟ้าด้วยระบบสัญญาซื้อขายไฟฟ้าแบบ Take or Pay แต่กระทรวงพลังงาน กลับดำเนินการลงนามบันทึกความเข้าใจรับซื้อไฟฟ้า (Tariff MOU) ถึง 3 เขื่อน คือ

เขื่อน	วันลงนามTariff MOU	ปริมาณรับซื้อไฟฟ้า(เมกะวัตต์)	กำหนดวันเข้าระบบไฟฟ้า	อายุสัญญา	การลงนามกับ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย
เขื่อนปากลาย	24 มกราคม 65	763	1 มกราคม 2575	29 ปี	กัลฟ์ เอนเนอร์จี ดีเวลลอปเม้นต์
เขื่อนปากแบ่ง	25 เมษายน 65	897	1 มกราคม 2576	29 ปี	กัลฟ์ เอนเนอร์จี ดีเวลลอปเม้นต์
เขื่อนหลวงพระบาง	27 เมษายน 65	1,400	1 มกราคม 2573	35 ปี	ช.การช่าง(ลาว)

• รัฐบาล ไม่มีนโยบายที่ชัดเจน ในการศึกษาผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงเขตแดนไทย-ลาว ในลำน้ำโขง จากผลของอ่างเก็บน้ำเขื่อนปากแบ่ง และเขื่อนสะนะคาม นับเป็นการสร้างปัญหาความเสี่ยงต่อการสูญเสียอธิปไตยเขตแดนในแม่น้ำโขง และไม่มีการศึกษาผลกระทบในเรื่องน้ำเท้อ ต่อชุมชนและพื้นที่ทำกินของชุมชนไทยริมน้ำโขงและลำน้ำสาขา  รวมถึงหน่วนงานที่รับผิดชอบโดยตรงในเรื่องเขตแดนไทย-ลาว เช่น กระทรวงการต่างประเทศ, กรมแผนที่ทหาร ไม่สามารถวิเคราะห์ได้ว่า เขื่อนปากแบ่งและเขื่อนสะนะคาม จะส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลง เขตแดนไทย-ลาว ในแม่น้ำโขงหรือไม่อย่างไร ในการชี้แจงกับ กรรมาธิการต่างประเทศสภาผู้แทนราษฎร ในวันที่ 8 และ 15 กันยายน 2565

• รัฐบาล โดยคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย ไม่มีนโยบายการติดตาม เยียวยาปัญหาผลกระทบจากเขื่อนที่สร้างแล้วบนแม่น้ำโขง ทั้งในประเทศจีน และเขื่อนไซยะบุรีในประเทศ สปป. ลาว โดยหน่วยงานรับผิดชอบโดยตรง คือ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ประสบความล้มเหลวสิ้นเชิง ทั้งที่การศึกษาผลกระทบเขื่อนแม่น้ำโขงสายหลัก ศึกษามา 6 ปีแล้ว ยังวิเคราะห์ความเสียหายจากเขื่อนจีน และเขื่อนไซยะบุรีไม่ได้, ล้มเหลวในระบบแจ้งเตือนการปล่อยน้ำจากจีน, ไม่เปิดข้อมูลและวิเคราะห์ผลกระทบการหายไปของตะกอนจากเขื่อนไซยะบุรี, ล้มเหลวการวิเคราะห์ระดับน้ำโขง ที่บูรณาการข้อมูลการระบายน้ำจากเขื่อนในลาวและไทย และข้อมูลของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (MRC) ที่จะสร้างประสิทธิภาพความแม่นยำการแจ้งเตือน มากกว่าอิงแต่ระบบของ MRC

• รัฐบาลไม่ได้ตอบสนองข้อเรียกร้องของสมาคมเครือข่ายสภาองค์กรชุมชนลุ่มน้ำโขง 7 จังหวัดภาคอีสาน (คสข.) ตามจดหมายถึง ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2564 มีสาระสำคัญได้แก่
• การเจรจาระดับทวิภาคีระหว่างไทยกับ สปป.ลาว และกับจีน
• การให้รัฐบาลชะลอการรับซื้อไฟฟ้าหรือทำข้อผูกพันในการรับซื้อไฟฟ้าใด ๆ ที่มาจากเขื่อนกั้นแม่น้ำโขงของ สปป.ลาว ไปก่อน จนกว่าจะมีข้อสรุปที่ชัดเจนเกี่ยวกับความต้องการไฟฟ้าของไทย และความจำเป็นเกี่ยวกับการซื้อพลังงานไฟฟ้าจากเขื่อนกั้นแม่น้ำโขง
• การจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) โครงการที่มีผลกระทบข้ามพรมแดนโดยรัฐบาลไทย
• การจัดการฐานข้อมูลและจัดทำระบบเตือนภัยการเปลี่ยนแปลงระดับน้ำอย่างทันท่วงที (Real-time)
• การกำหนดมาตรการชดเชยเยียวยากับชุมชนริมโขงผู้ได้รับผลกระทบ
• การมอบหมายให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เร่งรัดการกระจายอ้านาจด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้เป็นรูปธรรม
• แต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพนิเวศในลุ่มแม่น้ำโขงซึ่งส่งผลกระทบต่อทรัพยากรสัตว์น้ำ

ข้อเรียกร้องทั้งหมดเหล่านี้ รัฐบาลไม่ได้ตอบสนองในสาระสำคัญ แต่กลับกลับเดินหน้าในทิศทางตรงข้าม โดยเฉพาะการซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนแม่น้ำโขง ดังที่ได้ระบุไว้ตอนต้น มีเพียงการตอบสนองไปตามภาระกิจของหน่วยงาน ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ในด้านการฟื้นฟูทรัพยากรประมงและการเกษตร ที่ยังไม่สามารถตอบสนองต่อการฟื้นฟูนิเวศน้ำโขงแบบองค์รวมได้

3. ข้อเสนอเชิงนโยบาย

3.1 กรอบนโยบายที่ชัดเจนต่อแม่น้ำโขง ในการปกป้อง ฟื้นฟูและเยียวยา ระบบนิเวศนิเวศแม่น้ำโขงและฟื้นฟูวิถีการพึ่งพาแม่น้ำโขงให้มีความยั่งยืน จำเป็นต้องมีการทบทวน ปรับปรุง และดำเนินการเพิ่มเติมดังนี้

• ยุติการรับซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนบนแม่น้ำโขงสายหลักในทุก ๆ โครงการที่ยังไม่มีการลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า
• การยกเลิก MoU ขยายการรับซื้อไฟฟ้า จาก 9,000 เป็น 10,500 เมกะวัตต์
• การระงับสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA) โครงการเขื่อนหลวงพระบาง และโครงการเขื่อนปากลาย จนกว่า MoU ขยายการรับซื้อไฟฟ้า จาก 9,000 เป็น 10,500 เมกะวัตต์ จะได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนเพิ่มเติมโครงการเขื่อนหลวงพระบาง และโครงการเขื่อนปากลาย ต้องมีการเปิดเผยและรับฟังความคิดเห็นต่อสาธารณะ และมีกระบวนการพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรฐานการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของไทย
• การศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนเพิ่มเติม ที่เป็นเงื่อนไขเพิ่มเติมของการรับซื้อไฟฟ้าของไทย (ไม่นับรวมกระบวนการตามระเบียบปฏิบัติเรืองการแจ้ง การปรึกษาหารือ. ล่วงหน้า และข้อตกลง (PNPCA) ของ คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง หรือ MRC) ต้องมีการเปิดเผยและรับฟังความคิดเห็นต่อสาธารณะ และมีกระบวนการพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรฐานการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของไทย
• การเผยแพร่ร่างสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และรับฟังความเห็นก่อนการลงนาม
• การปรับแผนพัฒนาพลังงานไฟฟ้า (PDP) ให้พิจารณาการรับแผนซื้อไฟฟ้าใหม่ ตรงสถานการณ์ปัจจุบัน ทั้งเรื่องกำลังไฟสำรอง และสัดส่วนการรับซื้อไฟจากประเทศสปป. ลาว ไม่เกิน 13% นั้น ต้องเป็นสัดส่วนที่เป็นปัจจุบันตลอดอายุแผน เพราะความมั่นคงทางพลังงานเกิดขึ้นตลอดเวลา มิใช่ใช้เกณฑ์คำนวนสัดส่วนเมื่อสิ้นสุดแผน
• การพัฒนาโครงสร้างและการทำงานของคณะอนุกรรมการประสานความร่วมมือด้านพลังงานไฟฟ้าระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน ของกระทรวงพลังงาน ให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมของสังคมและเปิดเผยรับผิดชอบต่อสาธารณะ เพื่อให้มั่นใจว่า ความตกลงใด ๆ จะอยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมและผลประโยชน์ของประชาชนที่แท้จริง
• การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบการเปลี่ยนแปลงระบบนิเวศแม่น้ำโขง และการใช้ประโยชน์ของชุมชนน้ำโขง จากการสร้างเขื่อนในแม่น้ำโขงสายประธาน เพื่อเป็นข้อมูลในการเจรจาการเยียวยาความเสียหายกับรัฐบาลจีน และสปป. ลาว
• การพัฒนาโครงสร้างและการทำงานของ คณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย ให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมของสังคมและเปิดเผยรับผิดชอบต่อสาธารณะ เพื่อให้มั่นใจว่า ความตกลงใด ๆ จะอยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมและผลประโยชน์ของประชาชนที่แท้จริง

3.2 การปรับปรุง ข้อตกลงว่าด้วยการร่วมมือ การพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขงแบบยั่งยืน พ.ศ.2538 ซึ่งเป็นที่มาของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ให้มีกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ชัดเจน นอกเหนือจากมีเพียงตัวแทนภาครัฐเท่านั้น เพื่อไม่ให้ถูกใช้เป็นองค์กร เพื่อรองรับความชอบธรรมในโครงการสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำหรือโครงการผันน้ำ

3.3 มีการดำเนินการตอบสนองต่อข้อเสนอของ สมาคมเครือข่ายสภาองค์กรชุมชนลุ่มน้ำโขง 7 จังหวัดภาคอีสาน (คสข.) เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2564 และเครือข่ายประชาชนปกป้องแม่น้ำโขง-อีสาน เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2565 ได้แก่

• หยุด ทบทวน โครงการพัฒนา “เก่า” และยกเลิกโครงการ “ใหม่” โดยรวมถึงโครงการผันน้ำ โขง เลย ชี มูน
• การเยียวยาและฟื้นฟูเชิง นิเวศ สังคม และเศรษฐกิจ
• การประเมินศักยภาพเชิงพื้นที่เพื่อเปิดพื้นที่การถกเถียงร่วมกัน
• พัฒนากฎหมายการมีส่วนร่วม
• ทบทวนยุทธศาสตร์การบริหารจัดการน้ำ และนโยบายการพัฒนาพลังงาน
• การแก้ไขกฎหมายสิ่งแวดล้อมและกฎหมายน้ำให้ครอบคลุมประเด็นปัญหาข้ามพรมแดน
• การกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรให้ท้องถิ่น/ชุมชน
• การส่งเสริมการพัฒนานโยบายการจัดการน้ำขนาดเล็กโดยชุมชนท้องถิ่น

3.4 มีนโยบายสนับสนุนและเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชน เพื่อให้เป็นแหล่งสงวนและสร้างความสมบูรณ์ทรัพยากรประมง เพื่อความมั่นคงทางอาหารและรายได้ในระดับท้องถิ่น และเพื่อการฟื้นฟูนิเวศน้ำโขงในอนาคต โดยการสนับสนุนงบประมาณตรงสู่ชุมชน และสร้างกลไกความร่วมมือระหว่างภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถาบันทางวิชาการ ผู้ทรงคุณวุฒิ และชุมชน ให้สามารถทำงานร่วมกัน บนพื้นฐานของความเท่าเทียมกัน และยืดหยุ่นไปตามบริบทของชุมชน

3.5 รัฐและหน่วยงานของรัฐ ควรหยุด ทบทวนกิจกรรม ประเภท ฟื้นฟูแบบแยกส่วน และทำลายระบบนิเวศไปพร้อมกัน เช่น โครงการสร้างประตูน้ำปิดกั้นปากแม่น้ำสงคราม หรือลำน้ำสายอื่น ๆ, การขุดลอกหนองน้ำ ในพื้นที่ชุ่มน้ำ เป็นต้น