ผศ.ดร. ประพิมพ์ฝัน เชียงกูล
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การเปลี่ยนผ่านทางพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิลไปสู่พลังงานหมุนเวียนนั้น เป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แต่การเปลี่ยนผ่านไปสู่พลังงานหมุนเวียนจะสร้างผลกระทบทางลบกับคนบางกลุ่ม เช่นคนที่ทำงานอยู่ในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับเชื้อเพลิงฟอสซิล มากกว่าคนทั่วไปในสังคม ดังนั้นจึงมีหลายคนและหลายองค์กรที่เสนอว่าไม่ควรที่จะเร่งการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานให้เร็วที่สุดโดยไม่คำนึงถึงต้นทุนทางสังคม แต่ควรจะต้องสนับสนุน ”การเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่เป็นธรรม” (Just Energy Transition) ที่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของคนทั่วไปและความยุติธรรมทางสังคมด้วย อย่างไรก็ตาม แนวความคิดหลักๆ เรื่องการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (just transition) นั้น เกิดขึ้นภายใต้บริบททางสังคมในประเทศสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรเมื่อหลายสิบปีที่แล้ว ดังนั้นหากจะนำแนวคิดเรื่องการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมมาใช้ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้(และในประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ) ก็ควรจะมีการถกเถียงกันเพิ่มเติมและประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับยุคสมัยและบริบททางสังคม
ในบทความสั้นๆ ชิ้นนี้ ผู้เขียนต้องการเสนอว่าการใช้ที่ดินและการเข้าถึงที่ดิน (land use and land access) นั้นควรจะเป็นประเด็นหลักอย่างหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม เพราะงานวิจัยหลายชิ้นได้ชี้ให้เห็นแล้วว่าการขยายตัวของโครงการพลังงานหมุนเวียนมีผลกระทบอย่างมากต่อการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินทั่วโลก ซึ่งมักจะส่งผลกระทบทางลบต่อประชาชนในเขตชนบท นอกจากนั้น การขยายตัวของการผลิตพลังงานหมุนเวียนเช่นพลังงานจากแผงโซลาร์ กังหันลม เขื่อนผลิตไฟฟ้า และเชื้อเพลิงชีวภาพอาจจะแข่งกับการผลิตสินค้าเกษตรและพืชอาหารเพราะต้องใช้ทรัพยากรดินและน้ำจำนวนมาก ซึ่งปัญหานี้ปรากฎอยู่ในหลายๆ พื้นที่ทั่วโลกรวมถึงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยมีข่าวและรายงานหลายชิ้นที่ชี้ให้เห็นถึงปัญหาการกว้านซื้อหรือกว้านเช่าที่ดินขนาดใหญ่เพื่อการปลูกพืชที่ใช้ทำเชื้อเพลิงชีวภาพ ที่มักจะทำให้ความขัดแย้งเรื่องที่ดินในพื้นที่นั้นปะทุความรุนแรงขึ้น เช่น ในประเทศอินโดนีเซีย ไทย กัมพูชา และ ฟิลิปปินส์
แนวคิดเรื่องการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมที่ได้รับการถกเถียงกันอยู่ทั่วไปในระดับระหว่างประเทศนั้นมีกำเนิดมาจากประสบการณ์การต่อสู้ของขบวนการแรงงานในประเทศตะวันตก จึงไม่น่าแปลกใจว่าเมื่อปรับแนวคิดนี้มาสู่การวางนโยบายแล้ว นโยบายการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมมักจะจดจ่ออยู่กับมาตรการที่เกี่ยวกับตลาดแรงงาน เช่นการปกป้องงาน การชดเชยและสร้างทักษะใหม่ให้คนที่ตกงานการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน และการสร้างงานใหม่ในภาคสีเขียว เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ได้มีนักวิชาการและนักเคลื่อนไหวที่พยายามขยายแนวคิดและข้อถกเถียงเรื่องการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมให้ครอบคลุมถึงประเด็นด้านการพัฒนาอื่นๆ ที่คล้ายคลึงกับเป้าหมาย Sustainable Development Goals (SDGs) ของสหประชาชาติ เช่น การสนับสนุนให้ทุกคนสามารถเข้าถึงพลังงาน (universal energy access)
หากเรามองการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมจากมุมที่กว้างขึ้นเช่นนี้ โดยมองว่าการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมนั้นควรจะถูกนำมาเชื่อมโยงกับการสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืน เราก็ควรคำนึงถึงเรื่องความขัดแย้งระหว่างการผลิตพลังงานและพืชอาหารที่ได้กล่าวถึงในตอนต้น และเมื่อพูดถึงการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม เราก็ควรให้ความสำคัญแก่ความยุติธรรมทางพลังงาน (energy justice) และความยุติธรรมในภาคเกษตร (agrarian justice) ควบคู่กันไป
ความยุติธรรมทางพลังงาน (energy justice) จะเกิดขึ้นได้เมื่อผลกระทบทั้งทางบวกและลบจากการผลิตและบริโภคพลังงานนั้นกระจายสู่ประชาชนกลุ่มต่างๆ อย่างเท่าเทียมกัน เมื่อมีช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและวางแผนนโยบาย มีมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาหากมีคนกลุ่มใดถูกกีดกันออกไปจากระบบพลังงาน และมีมาตรการชดเชยผลกระทบทางลบที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ซึ่งถ้าหลักการใดหลักการหนึ่งถูกละเลยก็อาจจะนำไปสู่นโยบายด้านพลังงานที่ไม่มีประสิทธิภาพ ยกตัวอย่างเช่นในอินโดนีเซีย ที่มีงานศึกษาชิ้นหนึ่งในปีค.ศ.2021 ที่เสนอว่ารัฐบาลมุ่งเน้นแต่จะเพิ่มการเข้าถึงพลังงานราคาถูกให้ประชาชน แต่ไม่ได้ฟังเสียงประชาชนพื้นเมืองและคนกลุ่มน้อยที่มีปัญหาในการเข้าถึงพลังงาน ทำให้มีนโยบายด้านพลังงานที่สนับสนุนโครงการพลังงานไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่สามารถต่อกับระบบสายส่งไฟฟ้าเป็นหลัก แต่ละเลยการพัฒนาเทคโนโลยีพลังงานทางเลือกที่มีขนาดเล็กและไม่ได้เชื่อมต่อกับระบบสายส่งไฟฟ้า (off-grid renewable technologies) ที่จริงๆ แล้วมีศักยภาพที่จะช่วยผลักดันการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานให้เร็วขึ้น ควบคู่ไปกับการส่งเสริมการเข้าถึงพลังงานของชุมชนชายขอบ
นอกจากหลักการด้านความยุติธรรมทางพลังงานแล้ว หลักการที่เกี่ยวกับความยุติธรรมในภาคเกษตร (agrarian justice) ก็ควรจะเป็นใจกลางสำคัญในการออกแบบนโยบายด้านการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมและการพัฒนาที่ยั่งยืนอีกด้วย โดยความยุติธรรมในภาคเกษตรในเชิงนโยบายนั้นหมายถึงการที่ควรจะให้ประชาชนชนบทสามารถเข้าถึงที่ดินได้ และ/หรือมีการกระจายที่ดินให้ประชาชนที่วิถีการดำรงชีวิตต้องพึ่งพาการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ซึ่งเรื่องนี้สำคัญอย่างมากในยุคปัจจุบันที่เรากำลังเผชิญกับวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สร้างความท้าทายอย่างมากต่อภาคเกษตร ส่วนนโยบายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (รวมไปถึงการขยายพื้นที่การผลิตพลังงานหมุนเวียน )นั้น ในหลายๆ ครั้งก็ส่งผลกระทบทางลบต่อประชาชนในชนบทและการผลิตพืชอาหารเช่นกัน และยังเป็นที่น่าสังเกตว่าผู้กำหนดนโยบายมักจะละเลยหรือไม่ให้ความสำคัญกับแนวทางการพัฒนาที่ครอบคลุม (inclusive) และยั่งยืนทางนิเวศ ที่มาจากประสบการณ์จริงของชุมชนหรือที่ภาคประชาสังคมต่างๆ เป็นผู้ริเริ่ม เช่น ป่าชุมชน การถือครองที่ดินแบบดั้งเดิม และเกษตรเชิงนิเวศ (agroecology) เป็นต้น
การหาสมดุลระหว่างความยุติธรรมทางพลังงานและความยุติธรรมทางการเกษตรนั้นอาจจะเป็นสิ่งที่ท้าทาย เพราะการผลิตพลังงานและการผลิตอาหารอาจจะนำไปสู่การแย่งทรัพยากรที่ดินในหลายๆ กรณี แต่เรื่องนี้เป็นสิ่งที่เราไม่สามารถละเลยได้หากต้องการสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม นอกจากนั้น ผู้กำหนดนโยบายไม่ควรจะมองข้ามแนวทางการพัฒนาที่มาจากประสบการณ์ของประชาชนรากหญ้า โดยเฉพาะแนวทางที่มีช่วยสนับสนุนความยุติธรรมในภาคเกษตรและความเป็นอยู่ที่ดีของประชากรในเขตชนบท เช่นในประเทศไทย ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-move) ได้ต่อสู้มาหลายทศวรรษเพื่อให้รัฐรับรองแนวคิดและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับโฉนดชุมชน (community land title deeds หรือ CLTDs) และยังได้เคลื่อนไหวกดดันให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินอีกหลายเรื่อง สำหรับโฉนดชุมชนนั้น เป็นลักษณะการจัดการดูแลที่ดินโดยชุมชนที่ให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ทำกินได้มีสิทธิของตัวเองในการใช้ที่ดิน (usage rights) เพื่อการเกษตรและเพื่ออยู่อาศัย และขายคืนกลุ่มชุมชนเกษตรกรนั้นๆ ได้แต่ไม่สามารถนำที่ดินไปขายต่อเพื่อเงิน ซึ่งการจัดการเช่นนี้เป็นวิธีหนึ่งที่จะช่วยป้องกันการกว้านซื้อที่ดิน และสนับสนุนให้ประชาชนที่ต้องการใช้ดินเพื่อการดำรงชีพจริงๆ นั้นมีสิทธิเข้าถึงที่ดินได้
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบทางลบต่อประชาชนกลุ่มเสี่ยงมากกว่าประชาชนทั่วๆ ไป ซึ่งเพิ่มความยากจนและความเหลื่อมล้ำในสังคมให้มากขึ้น นอกจากนั้นการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานอาจจะเพิ่มปัญหาให้คนในเขตชนบทและกระทบต่อการผลิตอาหารได้ ซึ่งเป็นการบั่นทอนการพัฒนามนุษย์และการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ดังนั้นผู้มีอำนาจรัฐควรจะต้องปรับทัศนคติอย่างเร่งด่วนและออกมาตรการเพื่อปกป้องประชาชนที่อยู่ในกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้เพื่อเป็นการสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานที่เป็นธรรมอย่างแท้จริง โดยควรให้ความสำคัญกับความยุติธรรมทางพลังงานและความยุติธรรมในภาคเกษตร และควรมีความพยายามที่จริงจังในการสนับสนุนสิทธิในการใช้ที่ดินสำหรับประชาชนที่ต้องการเข้าถึงที่ดินเพื่อการดำรงชีวิตขั้นพื้นฐาน
สรุปความจากบทความภาษาอังกฤษของผู้เขียนเรื่อง “Energy and Agrarian Justice in Southeast Asia’s Green Transition” ซึ่งตีพิมพ์ครั้งแรกในเว็บไซต์ Fulcrum.sg ในวันที่ 14 มีนาคม 2567