เผยแพร่โดย The UK’s independent adviser on tackling climate change
วันที่ 18 มีนาคม 2024
แปลและเรียบเรียงโดย ปิโยรส ปานยงค์
พรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศของสหราชอาณาจักรบังคับใช้ในปี 2008 เป็นกฎหมายฉบับแรกที่สนับสนุนการแก้ไขปัญหาโลกร้อนของประเทศอังกฤษ ประกอบไปด้วยเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกและกรอบดำเนินการด้านการบรรเทาและตั้งรับปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนอย่างครบถ้วนสมบูรณ์และมีผลบังคับใช้ทางกฎหมายไปจนถึงปี 2050 เป็นกฎหมายที่กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบแก่ผู้ที่นำคำแนะนำจากนักวิชาการอิสระไปปฏิบัติ พรบ.ฉบับนี้ได้รับการพิจารณาว่าเป็นกฎหมายที่จะช่วยให้สหราชอาณาจักรสามารถลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกในขณะที่เศรษฐกิจเติบโตต่อไปได้ เป็นกฎหมายที่ได้รับการสนับสนุนจากภาคธุรกิจและส่งผลกระทบเชิงบวกแก่ภาวะโลกร้อนในประเทศ
บทความนี้จะอธิบายถึงพรบ. โครงสร้างของพรบ. และประสบการณ์ที่ได้รับในช่วง 12 ปีที่ผ่านมาแห่งการบังคับใช้ โดยแบ่งออกเป็นสามส่วนได้แก่ภูมิหลัง สี่เสาหลักของพรบ. และสิ่งที่ได้เรียนรู้จากการบังคับใช้
ภูมิหลังของพรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
พรบ.ฉบับนี้ให้ความสำคัญแก่การลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกและเตรียมความพร้อมต่อภาวะโลกร้อน และได้รับการสนับสนุนจากทั้งสองพรรคการเมือง เป็นกรอบกฎหมายในระดับประเทศฉบับแรกของโลกที่มีความครบถ้วนสมบูรณ์และครอบคลุมกฎหมายอื่นๆทุกฉบับที่สหราชอาณาจักรประกาศใช้เพื่อลดก๊าซเรือนกระจกและเตรียมความพร้อมต่อภาวะโลกร้อน เป็นกฎหมายที่แสดงว่าอังกฤษตระหนักดีว่ามาตรการแก้ไขปัญหาโลกร้อนที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพสูงจะต้องมีแนวทางระยะยาวที่สอดคล้องต่อเนื่องแก่ทั้งภาครัฐ ธุรกิจ และประชาชน
แนวคิดเบื้องหลังกฎหมายฉบับนี้ได้แก่ : ในขณะที่นักการเมืองอาจไม่เห็นด้วยกับแนวทางการตอบโต้ปัญหาโลกร้อน แต่ก็ไม่ควรมีคำถามว่าเราควรตอบโต้หรือไม่ พรบ.ฉบับนี้เข้าสภาในเดือนพฤศจิกายน 2008 ด้วยเสียงสนับสนุนที่ล้นหลามจากนักการเมืองทั้งสองพรรค (มีเพียง 5 เสียงจากทั้งหมด 646 เสียงที่ไม่เห็นด้วย) และจากประชาชนทั่วประเทศ ความสำเร็จนี้ส่วนหนึ่งเกิดจากแคมเปญที่ดีโดยภาคประชาสังคมและรายงานเกี่ยวกับภาวะโลกร้อนที่ผ่านมา ผลกระทบที่เกิดขึ้นในอนาคต และแนวทางแก้ไขโดยนักวิชาการสาขาต่างๆ รวมถึงรายงาน IPCC ฉบับที่ 4 (ปี 2007) และรายงาน Stern Review on the Economics of Climate Change (ปี 2006) ที่รัฐบาลอังกฤษสั่งให้จัดทำขึ้น
สี่เสาหลักของพรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
พรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศประกอบด้วยกรอบดำเนินการด้านการบรรเทาและตั้งรับปรับตัวต่อภาวะโลกร้อนทั่วประเทศ กรอบดำเนินการนี้ตั้งอยู่บนสี่เสาหลักได้แก่
• เป้าหมายระยะยาว พรบ. ฉบับนี้กำหนดภาระผูกพันตามกฎหมายให้สหราชอาณาจักรลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงอย่างน้อยร้อยละ 80 เมื่อเทียบกับปี 1990 ภายในปี 2050 ตามคำแนะนำของคณะกรมการการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศหรือ CCC ต่อมาในปี 2019 ได้มีการปรับเป้าหมายให้สอดคล้องกับเป้าของความตกลงปารีสปี 2015 เป็นร้อยละ 100 เมื่อเทียบกับปี 1990 ภายในปี 2050 อย่างไรก็ตามพรบ.ฉบับนี้มิได้รวมเป้าหมายระยะยาวในการตั้งรับปรับตัวต่อปัญหาโลกร้อน แต่ให้ประเมินความเสี่ยงจากผลกระทบที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและที่พยากรณ์ไว้สำหรับอนาคตในทุกๆ 5 ปี
• แนวทางบรรลุเป้าหมายระยะยาว ‘งบประมาณคาร์บอน’ กำหนดภาระผูกพันตามกฎหมายให้สหราชอาณาจักรลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงภายใน 5 ปี ซึ่งเป็นเป้าหมายระยะกลางของแนวทางเพื่อการบรรลุเป้าหมายระยะยาว ส่วนในการตั้งรับปรับตัวนั้น พรบ.กำหนดให้รัฐบาลตั้งวัตถุประสงค์สำหรับการตั้งรับปรับตัวและโครงการที่จะตอบสนองวัตถุประสงค์นั้น
o จัดสรรงบประมาณคาร์บอนไว้ 12 ปีล่วงหน้าเพื่อให้เวลาแก่รัฐบาลในการร่างและดำเนินนโยบายและแก่ภาคธุรกิจในการลงทุน
o ตั้งเป้าหมาย 5 ปีแทนเป้าหมายรายปีเพื่อให้มีความยืดหยุ่นสูง ยกตัวอย่างเช่นปริมาณก๊าซที่ปล่อยสูงผิดปกติในปีที่อากาศหนาวจัด เป็นต้น
• พรบ.กำหนดให้รัฐบาลร่างและเผยแพร่นโยบายที่จะนำเอาแนวทางบรรลุเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกในระยะยาวและขจัดความเสี่ยงที่ได้จากรายงานการประเมินความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนฉบับล่าสุดไปปฏิบัติ
• พรบ.ได้ให้อำนาจแต่งตั้ง CCC เพื่อเป็นคณะที่ปรึกษาอิสระให้แก่รัฐบาล CCC ประกอบด้วยคณะกรรมการสองคณะที่รับผิดชอบการบรรเทาปัญหาโลกร้อนและการตั้งรับปรับตัวต่อปัญหา สมาชิกคณะกรรมการประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญที่เป็นกลางทางการเมืองและกองเลขาธิการ ซึ่งมีหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับงบประมาณคาร์บอนที่เหมาะสมและความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนที่ประเทศกำลังเผชิญ นอกจากนี้ CCC ยังมีหน้าที่ประเมินความก้าวหน้าด้านการลดก๊าซเรือนกระจกในทุกๆปีและความก้าวหน้าด้านการตั้งรับปรับตัวทุกๆสองปี และรัฐบาลจะต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของ CCC โดยการร่างนโยบายประจำปีที่สอดคล้องกับผลการประเมิน
มาตราต่างๆ ในพรบ.ฉบับนี้สร้างสมดุลระหว่างผู้มีอำนาจตัดสินใจที่มาจากการแต่งตั้งกับคณะที่ปรึกษาอิสระในการประเมินโครงการ ดังนี้ :
• กฎหมายฉบับนี้บัญญัติปัจจัยต่างๆที่ส่งผลต่อการตั้งงบประมาณคาร์บอน โดยจะต้องเป็นไปเพื่อเป้าหมายปี 2050 และนำเอาศาสตร์ด้านอุตุนิยมวิทยา สถานการณ์ของประชาคมโลก เทคโนโลยี การแข่งขันทางเศรษฐกิจ ภาษีอากรและงบประมาณแผ่นดิน พลังงาน และขั้วการเมืองมาร่วมพิจารณา แต่ก็มิได้ตัดปัจจัยอื่นๆที่มิได้กล่าวในที่นี้ออกหรือมิได้บอกว่าต้องพิจารณาปัจจัยเหล่านี้อย่างไร เพียงแต่รวมปัจจัยเข้าไว้ภายใต้กฎหมายเพื่อให้ CCC คำนึงถึงลำดับความสำคัญทางการเมืองเป็นหลัก
• CCC มีหน้าที่เพียงให้คำแนะนำ แต่อำนาจการตัดสินใจเกี่ยวกับเป้าหมายและนโยบายสนับสนุนต่างๆยังคงเป็นของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม รัฐบาลจะต้องนำเอาคำแนะนำของ CCC ไปปฏิบัติ หากไม่ปฏิบัติตาม รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องชี้แจงเหตุผลที่คัดค้าน
• กฎหมายฉบับนี้มีบทลงโทษหากไม่ปฏิบัติตามที่จำกัด แต่เน้นไปที่การกำหนดกรอบดำเนินการตรวจสอบความโปร่งใสในกรณีที่รัฐบาลไม่ปฏิบัติตามคำสัญญาที่ให้ไว้
สมดุลระหว่างผู้ที่ตัดสินใจกับคณะที่ปรึกษานี้ทำให้การดำเนินงานราบรื่นตราบเท่าที่ประชาชนยังสนับสนุนการแก้ไขปัญหาโลกร้อน นอกจากนี้พรบ.ยังหาทางออกที่ถูกต้องตามกฎหมายให้แก่ปัญหาที่เกิดขึ้นเมื่อการตันสินใจเชิงนโยบายไม่สอดคล้องกับข้อบังคับในพรบ.เพราะที่ผ่านมาการตัดสินใจของรัฐบาลมักพบอุปสรรคทางกฎหมาย กล่าวคือให้มีการพิจารณาคดีในศาล (ในบริบทของภาวะโลกร้อนเป็นหลัก) โดยประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ
บทเรียนที่ได้จากการบังคับใช้พรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศของสหราชอาณาจักร
ตั้งแต่ปี 2008 ที่มีการประกาศใช้พรบ.เป็นต้นมา รัฐบาลแต่ละสมัยได้ปฏิบัติตามข้อบังคับของพรบ.โดยเคร่งครัด กรอบกฎหมายของพรบ.ทำให้รัฐบาลต้องร่างนโยบายโดยมีข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์รองรับในขณะที่ทั้งพรบ.และ CCC ได้รับการสนับสนุนจากทั้งภาคธุรกิจและสังคมโดยรวม
พรบ.นี้เป็นกฎหมายที่ได้รับการยกย่องว่ามีส่วนช่วยทำให้สหราชอาณาจักรสามารถลดก๊าซเรือนกระจกได้อย่างต่อเนื่อง (ในปี 2019 ลดได้มากถึงร้อยละ 41 เมื่อเทียบกับปริมาณฐานในปี 1990) และไม่ส่งผลกระทบเชิงลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม การดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกของสหราชอาณาจักรยังคงขาดความสมดุล เพราะการลดก๊าซส่วนใหญ่มาจากภาคพลังงานในขณะที่อุตสาหกรรมอื่นๆโดยเฉพาะภาคการขนส่งยังคงไม่บรรลุเป้าหมาย
ความสำเร็จจากการบังคับใช้พรบ.ในช่วง 12 ปีที่ผ่านมา
• ทำให้ผู้ที่เกี่ยวข้องมุ่งเน้นไปที่การแก้ปัญหาในระยะยาว เป้าหมายแรกของการลดก๊าซเรือนกระจก (ร้อยละ 80) และเป้า Net Zero ทำให้รัฐบาลและภาคธุรกิจพยายามแก้ปัญหาเฉพาะหน้า แต่พรบ.ก็บังคับให้การร่างนโยบายโลกร้อนคำนึงถึงผลกระทบในระยะยาวด้วย ซึ่งเหมาะสมกับภาคพลังงานเนื่องจากการลงทุนในภาคพลังงานมักเป็นการลงทุนเพื่อผลตอบแทนในระยะยาว นอกจากนี้การประเมินความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนในระยะยาวทำให้เราเข้าใจปัญหาได้ดีขึ้น
• การกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบที่ชัดเจนทำให้ปัญหาโลกร้อนเด่นชัดขึ้น ภาระผูกพันทางกฎหมายของบรรดารัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องและสถานะของพรบ.ช่วยยกระดับความสำคัญของการแก้ไขภาวะโลกร้อนเป็นภารกิจหลักของรัฐบาล
• เป้าหมายระยะกลางและการประเมินความก้าวหน้าอย่างต่อเนื่องช่วยปรับปรุงนโยบายให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น CCC มีภารกิจที่ต้องติดตามความก้าวหน้าในองค์ความรู้เรื่องภาวะดลกร้อนของประเทศอย่างใกล้ชิดและเชื่อมโยงนักวิจัย ภาคธุรกิจ และหน่วยงานของรัฐเข้าด้วยกันให้เป็นเครือข่าย ส่วนการจัดตั้งงบประมาณคาร์บอนเป็นระยะเวลา 4 ปีเพียงพอสำหรับทั้งการขับเคลื่อนนโยบายในปัจจุบันและขจัดอุปสรรคทางการเมืองเพื่อบรรลุเป้าหมายระยะยาวได้ดีขึ้น
• การมีคณะที่ปรึกษาอิสระช่วยประสานความแตกต่างทางการเมือง เมื่อนักการเมืองไม่เห็นด้วยกับเป้าหมายลดก๊าซภายในปี 2050 ก่อนที่จะลงมติกันได้ในปี 2008 นั้น คำแนะนำจาก CCC ทำให้เกิดข้อสรุป และเมื่อแนวร่วมพันธมิตรไม่เห็นด้วยกับบทบาทของพลังงานสะอาดและนิวเคลียร์ในภาคพลังงานในปี 2010 CCC ก็ได้ให้คำแนะนำแก่รัฐบาลเกี่ยวกับพลังงานสะอาด
• โดยทั่วไปแล้วรัฐบาลปฏิบัติตามคำแนะนำของ CCC และรัฐบาลสมัยต่อมาก็ได้รับหลักการงบประมาณคาร์บอนต่อโดยไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม นอกจากนี้ยังมีการบังคับใช้เป้าหมายปี 2050 และปรับให้ทันสมัยอยู่เสมอตามคำแนะนำของ CCC และการร่างนโยบายใหม่ๆก็เป็นไปตามคำแนะนำของ CCC เช่นกัน
• พรบ.มีความทันสมัยต่อองค์ความรู้และสถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป
o ในปี 2019 CCC แนะนำให้แก้ไขเป้าหมายระยะยาวปี 2050 ให้สอดคล้องกับเป้า Net Zero ปี 2050ตามความตกลงปารีสที่ปรับเป้าหมายสูงขึ้นและข้อมูลภาวะโลกร้อนที่ได้รับการปรับปรุงให้ทันสมัยขึ้น
o ในปี 2011 รัฐบาลได้ผ่านร่างงบประมาณคาร์บอนครั้งที่ 4 ภายใต้เงื่อนไขว่าจะต้องนำไปเทียบกับมาตรการของประชาคมยุโรปก่อน ต่อมาในปี 2013 CCC ได้สรุปว่าปัจจัยดังกล่าวมิได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ รัฐบาลจึงคงร่างงบประมาณคาร์บอนครั้งที่ 4 ไว้ดังเดิม
• พรบ.ส่งอิทธิพลต่อเวทีนานาชาติ โมเดลของพรบ.นี้ได้ถูกนำไปปรับใช้ทั่วโลก ประสบการณ์ที่สหราชอาณาจักรได้รับช่วยให้ประเทศอื่นเห็นคุณค่าของนโยบายที่ได้จากประสบการณ์จริงและพิสูจน์ว่าสามารถลดก๊าซเรือนกระจกโดยไม่กระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจได้
อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ดังกล่าวยังแสดงให้เห็นถึงข้อที่ควรปรับปรุงดังนี้ :
• แม้ว่ากรอบของพรบ.จะช่วยขับเคลื่อนนโยบายตั้งรับปรับตัวและปรับปรุงให้ทันสมัยทุกๆ 5 ปี อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติแล้วการดำเนินนโยบายตั้งรับปรับตัวยังคงมีความล่าช้าเนื่องจากตั้งลำดับความสำคัญไว้ต่ำเกินไปเมื่อเทียบกับการบรรเทาปัญหาโลกร้อน และเนื่องจากเป้าหมายของการตั้งรับปรับตัวสามารถแปลงออกมาเป็นตัวเลขได้ยากกว่าการบรรเทาปัญหา (การลดก๊าซ) จึงทำให้รัฐบาลประสบปัญหาในการบรรลุเป้าหมาย
• พรบ.กำหนดให้ร่างนโยบายต้องเป็นไปตามงบประมาณคาร์บอนและมุ่งขจัดความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อนที่สำคัญๆแต่มิได้ระบุกรอบระยะเวลาในการดำเนินการ ซึ่งทำให้เกิดความล่าช้าในการร่างและขับเคลื่อนนโยบาย ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลใช้เวลาเกือบ 16 เดือนหลังจากที่ได้รับอนุมัติงบประมาณคาร์บอนครั้งที่ 5 (สำหรับปี 2028 – 2032) กว่าที่จะออกนโยบายพัฒนาพลังงานสะอาดที่เป็นไปตามแผนงบประมาณได้สำเร็จ
• การกำหนดงบประมาณคาร์บอนระยะกลางและเป้าหมายสุดท้ายอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคการบินและเดินเรือของสหราชอาณาจักร ซึ่งอยู่นอกขอบเขตของงบประมาณ ในขณะที่รัฐบาลรับเอาเป้า Net Zero ปี 2050 มาใช้ แต่ก็ยังไม่มีแนวทางที่จะนำมารวมกับเป้าหมายของประเทศ
• การบัญชีงบประมาณคาร์บอนมีความซับซ้อนเกินไป ในขณะที่การบังคับใช้เป้าหมายการลดก๊าซปี 2050 คิดเป็นร้อยละจากปริมาณฐานในปี 1990 งบประมาณคาร์บอนระยะกลางกลับใช้ค่าสัมบูรณ์ ทำให้การรักษาวินัยทางการใช้งบประมาณเป็นไปได้ยากเพราะต้องแปรผันตามค่าประมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปตามพัฒนาการขององค์ความรู้ทางวิทยาศาสตร์ การเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ทำให้การบริหารงบประมาณคาร์บอนอาจง่ายหรือยากขึ้นก็ได้ ขึ้นอยู่กับปัจจัยที่เปลี่ยนแปลงไป นอกจากนี้การบัญชีของระบบซื้อขายคาร์บอนเครดิตของประชาคมยุโรปก็มีความซับซ้อนสูงเช่นกัน ทำให้การกำหนดเป้าหมายให้แก่นโยบายโลกร้อนเป็นเรื่องยาก
• งบประมาณคาร์บอนมุ่งเน้นไปที่การลดปริมาณก๊าซที่ปล่อยจากอุตสาหกรรมภายในประเทศให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์การนับคาร์บอนสากล ส่วนการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อนในส่วนอื่นๆเช่น Overseas Carbon Footprint และการร่วมลงทุนใน Climate Finance นั้นไม่ได้อยู่ภายใต้พรบ. แม้ว่า CCC จะได้พิจารณาแง่มุมนี้ในการให้คำแนะนำแก่รัฐบาลแล้วก็ตาม
เราคาดว่าในอีกสิบปีข้างหน้า นโยบายโลกร้อนและพรบ.ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศของสหราชอาณาจักรนี้จะประสบกับความท้าทายใหม่ๆ เช่นการปรับเป้าหมายลดคาร์บอนไดออกไซด์ระยะสั้นสู่ Net Zero ภายในปี 2050 ซึ่งต้องการการร่วมมือจากทุกภาคส่วนของระบบเศรษฐกิจ ความร่วมมือของประชาชนในการลดคาร์บอนไดออกไซด์ และการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม ประสบการณ์ที่ผ่านมา 12 ปีจากการบังคับใช้พรบ.เป็นสิ่งสำคัญสำหรับทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศที่ต้องการบรรลุเป้าหมายระดับสูงต่อไป
Credit : The UK Climate Change Act